目  录

1. 加强党的执政能力建设
……….………………….……………………………（3）
2. 科学发展观
……….………………….……………………………（26）
3. 法律基础知识
……….………………….……………………………（43）
4. 社会保障制度建设
……….………………….………………………….（70）
5. 公共危机管理
……….………………….…………………………（112）
6. 领导科学概论
……….………………….…………………………（133）
7. 中国公共财政
……….……………….…………………………….（174）

加强党的执政能力建设

第一章 加强党的执政能力建设的重要性和紧迫性

一、加强执政能力建设是由党的历史方位发生重大变化决定的
中国共产党历经革命、建设和改革，党的历史方位发生了两大转变：从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，转变为领导人民掌握政权并长期执政的党；从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，转变为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。
（一）巩固党长期执政的地位，必须加强执政能力建设
执政能力建设是党执政后的一项根本建设。因为执政党的目标和任务、执政党的功能、执政党的活动方式和领导方式、执政党与国家权力的关系等都发生了变化，这就要求我们的党要不断加强执政能力建设。
（二）党要领导社会主义市场经济，必须加强执政能力建设
提高党的执政能力，首先是要提高党领导发展的能力。发展社会主义市场经济是一个全新课题，我们党必须不断提高领导经济工作的能力，从领导计划经济转到领导市场经济上来。
（三）加强执政能力建设是执政党必须始终解决好的一个重大课题
我们党肩负着实现国家富强、民族振兴、社会和谐、人民幸福的历史使命，在中国特色社会主义事业中处于领导核心地位，这都决定了必须始终把执政能
二、加强执政能力建设是党应对严峻挑战和完成历史任务的迫切要求
（一）国际局势的深刻变化，要求我们必须高度重视执政能力建设
1、世界多极化和经济全球化的趋势继续在曲折中发展
2、以经济为基础、科技为先导的综合国力竞争更加激烈
3、传统安全威胁与非传统安全威胁的因素相互交织，危及地区和世界的和平与稳定
4、各种思想文化相互激荡，西方敌对势力对我国实施西化分化的战略图谋没有改变
（二）国内现代化建设的繁重任务，要求我们必须高度重视执政能力建设
我们党要带领全国人民全面建设小康社会，实现现代化建设、完成祖国统一、维护世界和平与促进共同发展这三大历史任务，实现中华民族的伟大复兴，就必须加强党的执政能力建设。
三、加强执政能力建设是推进党的建设新的伟大工程的现实需要
党的执政能力和领导水平总体上是与党肩负的重任和使命相适应的。表现在：党的指导思想是与时俱进的；党的路线方针政策是得到人民群众衷心拥护的；党的领导方式和执政方式、领导体制和工作机制是在改革中不断完善的；党的基层组织是坚强有力的。
但同时也存在不适应的地方：一些党员干部的素质能力与新形势新任务的要求不相适应；党的领导方式和执政方式、领导体制和工作机制还不完善；一些地方基层党建工作薄弱，党的基层组织软弱涣散；腐败现象在一些地方、部门和单位还很严重；等等。这些都要求党要加强执政能力建设。
四、加强执政能力建设是总结世界上一些执政党的经验教训得出的结论
（一）当代政党执政环境发生深刻变化
1、社会阶层关系新变化对政党政治产生深远影响
2、社会信息化的发展给政党活动带来影响
3、公共管理模式变革也给执政活动提出新的要求
4、世界政治局势和政党格局发生了巨大变化
（二）世界上一些执政党丧失执政地位的深刻教训
1、思想僵化和理论脱离实际使政党失去活力
2、经济发展缓慢或忽视社会公平动摇了党执政的社会基础
3、实行高度集权的领导体制导致权力系统弊病丛生
4、党的干部特别是高级干部信念动摇、素质低下甚至蜕化变质，导致丧权亡党
5、腐败现象严重必然失去人心
6、对外关系处理不当也会酿成灾难性后果
我们党必须居安思危，增强忧患意识，深刻汲取世界上一些执政党兴衰成败的经验教训，更加自觉地加强执政能力建设。

思考题：
1、作为执政党，我们党肩负的历史任务是什么？
2、党的历史方位发生了哪些变化？
3、为什么要加强党的执政能力建设？

第二章 党执政的主要经验

一、总结党执政的历史经验对于提高党的执政能力至关重要
1、科学总结党执政的历史经验，是巩固党的执政地位、提高党的执政能力的必要条件
2、科学总结党执政的历史经验，是开创现代化建设新局面、不断推进执政理论创新的根本要求
3、高度重视并善于总结历史经验，把成功经验上升为科学理论，是我们党的优良传统和成功之道
二、党在治国理政的长期实践中进行的艰辛探索
1、以毛泽东为核心的第一代中央领导集体，在建国后，就如何建设社会主义的问题进行了艰辛探索，取得了十分重要的成果。
2、以邓小平为核心的第二代中央领导集体，进入改革开放的新时期，开辟了建设中国特色社会主义的新道路，党的执政能力大大提高。
3、以江泽民为核心的第三代中央领导集体，20世纪90年代以来，集中全党智慧创立了“三个代表”重要思想，使我们党对三大规律的认识达到新高度。
4、以胡锦涛为总书记的新一届中央领导集体，在全面建设小康社会的历史进程中，提出了坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，为党的执政地位的巩固和长期执政奠定了坚实的基础。
三、党执政的主要经验及其指导作用
2004年9月党的十六届四中全会总结党执政的六条经验：
第一，必须坚持党在指导思想上的与时俱进，用发展着的马克思主义指导新的实践。
第二，必须坚持推进社会主义的自我完善，增强社会主义的生机和活力。
第三，必须坚持抓好发展这个党执政兴国的第一要务，把发展作为解决中国一切问题的关键。
第四，必须坚持立党为公、执政为民，始终保持党同人民群众的血肉联系。
第五，必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式。
第六，必须坚持以改革的精神加强党的建设，不断增强党的创造力、凝聚力、战斗力。
（一）正确理解党执政的主要经验
1、必须始终不渝地坚持党在指导思想上的与时俱进，用发展着的马克思主义指导新的实践（党执政的思想基础）
2、必须坚持在社会主义基本制度建立后不失时机地进行改革，不断推进社会主义的自我完善，增强社会主义的生机和活力（党执政的制度基础）
3、必须坚持抓好发展这个党执政兴国的第一要务，把发展作为解决中国一切问题的关键，集中力量发展生产力，促进社会全面进步（党执政的经济、政治、文化基础）
4、必须坚持立党为公、执政为民，始终保持党同人民群众的血肉联系，不断扩大和巩固党的执政基础（党执政的群众基础）
5、必须坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式（党执政的主要方式）
6、必须坚持以改革的精神加强党的建设，全面推进党的建设性的伟大工程，不断增强党的创造力、凝聚力、战斗力（党执政的根本保证）
（二）六条执政经验的内在联系和逻辑结构
这六条经验贯穿了党对执政规律的四个重要认识：
1、体现了党在社会主义初级阶段“一个中心、两个基本点”的基本路线
2、体现了正确处理改革、发展、稳定关系的基本经验
3、体现了“伟大事业”同“伟大工程”的有机结合
4、体现了与时俱进的时代精神

思考题：
1、总结党的执政经验对于提高党的执政能力有什么重要意义？
2、党的十六届四中全会总结党的六条执政经验是什么？

第三章 加强党的执政能力建设的指导思想、目标和任务

一、加强党的执政能力建设的指导思想
加强党的执政能力建设，必须坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，全面贯彻党的基本路线、基本纲领、基本经验，以建设高素质干部队伍为关键，以改革和完善党的领导体制和工作机制为重点，以加强党的基层组织和党员队伍建设为基础，努力体现时代性、把握规律性、富于创造性。
（一）用中国特色社会主义理论体系指导党的执政能力建设
坚持以马列主义、毛泽东思想为指导思想，表现在今天，就是要坚持把马克思主义与当代中国实践相结合。中国特色社会主义理论体系和马列主义、毛泽东思想是统一的、一脉相承的，是当代中国的马克思主义，是马克思主义中国化的最新成果。坚持邓小平理论和“三个代表”重要思想，贯彻落实科学发展观，就是真正坚持马列主义、毛泽东思想。
（二）加强党的执政能力建设的核心是保持党和人民群众的血肉联系
政党作为政治体制的核心，一端联系着社会，是公众表达利益、愿望、要求的工具；另一端联系着国家，代表公众执掌公共权力。政党只有在运用公共权力时体现社会大多数人的利益，执政基础才牢固，执政地位才能得到加强。党的执政能力归根结底取决于党联系群众的能力。执政增加了党脱离群众的危险，这是由党执政的客观环境、权力的特点决定的，也和发展市场经济有关。因此，党的执政能力建设的核心是始终保持党同人民群众的血肉联系。
二、加强党的执政能力建设的总体目标
加强党的执政能力建设的总体目标是：通过全党共同努力，使党始终成为立党为公、执政为民的执政党，成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党，成为求真务实、开拓创新、勤政高效、清正廉洁的执政党，归根到底成为始终做到“三个代表”、永远保持先进性、经得住各种风浪考验的马克思主义执政党，带领全国各族人民实现国家富强、民族振兴、社会和谐、人民幸福。
（一）增强执政党意识
党的执政能力建设的目标，首先建立在对执政党自身有明确认识的基础上，也就是增强执政意识。执政意识是一种既包括掌权意识、也包括责任观念的对自身“执政党”性质的认知。
（二）坚持立党为公、执政为民的执政理念
立党为公，就是明确党不是为一己之私而存在，而是全心全意为人民谋利益，除此之外党没有自己的任何特殊利益。执政为民，就是党把自己作为人民实现自己利益、愿望、要求的工具，按照人民的意愿、朝着对人民有益的方向行使权力。
（三）党的执政能力建设的根本目标是保持党的先进性
党的先进性首先体现在党的阶级性上，但更体现在它的行动上。一个党是否具有先进性，归根结底要看它在推动历史前进中的实际作为。党的先进性体现在整个党的活动过程中。
三、加强党的执政能力建设的主要任务
按照推动社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展的要求，不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。
（一）围绕党的中心任务加强党的执政能力建设
加强党的执政能力建设，必须紧紧抓住发展这个第一要务。发展不仅仅是经济的发展，而是坚持以人为本，全面、协调、可持续的科学发展。加强党的执政能力建设，必须贯彻落实科学发展观。
（二）全面提高党的各个方面的能力
从党的执政能力建设的主体来看，提高党的各级组织和领导干部的执政能力是重点，增强全体党员的能力和素质是基础，党的整体执政能力是根本。从党的执政能力建设的内容来说，各级党委和领导干部要着重提高科学判断形势的能力，驾驭市场经济的能力，应对复杂局面的能力，依法执政的能力，总揽全局的能力；要提高党的整体执政能力，就要求党不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。
（三）大力推进党的创新能力
创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。创新能力是其他一切能力的基础。创新意味着发展，创新意味着生命。推进创新，首先要推进理论创新，通过理论创新推动其他各方面的创新。

思考题：
1、党的十六届四中全会提出领导干部应努力具备哪五种能力？
2、党的十六届四中全会提出加强党的执政能力建设的总体目标是什么？

第四章 提高驾驭社会主义市场经济的能力

提高党的执政能力，首先要提高党领导经济工作的能力。贯彻落实科学发展观，自觉遵循社会主义市场经济发展规律，不断提高党领导经济工作的水平。
一、提高党的执政能力与发展社会主义市场经济
（一）市场经济的一般特征
市场是配置社会资源的有效方式。通过市场配置资源的经济就是市场经济。市场经济有其优势，也存在自身局限性。
（二）社会主义制度与市场经济的结合
在社会主义条件下发展市场经济，其优势是能够辩证地处理市场机制与宏观调控的关系，尽量避免市场失灵，用共同富裕尽可能解决社会的贫富差距，能够集中力量办大事。
（三）社会主义市场经济的内在要求和运行特点
1、以公有制为主体的市场经济
2、效率优先、注重公平，以共同富裕为目的的市场经济
3、政府宏观调控下的市场经济
4、诚信法制的市场经济
二、坚持树立和落实科学发展观
党要提高驾驭社会主义市场经济的能力，最重要的是贯彻落实科学发展观。
（一）以经济建设为中心，加快发展，不断增强党执政的物质基础
发展是根本。发展要有一定速度。在当代中国，加快发展是生死攸关的根本问题。但发展一定要稳，要善于发现机遇、抓住机遇，为解决我们所面临的一切困难提供坚实的基础。
（二）牢固树立以人为本的科学发展观，实现经济社会的全面发展
发展是解决中国所有问题的关键。发展是以人为本，全面、协调、可持续的科学发展。
1、统筹城乡发展。合理调整国民收入分配结构和政策，加大对农业的支持和保护力度；加快农村经济结构调整，推进农村工业化和城镇化进程；全面深化以农村税费改革为重点的综合改革，建立健全统筹城乡发展的制度体系；大力发展农村公共事业；充分发挥城市对农村的带动作用。
2、统筹区域发展。地区经济发展不平衡是大国经济的普遍规律。统筹区域发展，工作重点在于加大支持和帮助落后地区发展的政策力度，实质是把握“两个大局”。
3、统筹经济社会发展。经济发展是社会发展的前提和基础，也为社会发展提供根本保证；社会发展是经济发展的目的，也为经济发展提供智力支持和社会保障。
4、统筹人与自然和谐发展。我们的国情决定了只有处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护之间的关系，才能推动整个社会走上经济发展、生活富裕、生态良好的健康发展道路。
5、统筹国内发展和对外开放。
三、坚持社会主义市场经济的改革方向
总结改革经验和我们面临的改革任务，必须切实解决好关系经济体制改革的几个重大问题：
（一）正确处理坚持公有制为主体和促进非公有制经济共同发展的关系
1、必须毫不动摇的巩固和发展公有制经济
公有制经济包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制中的国有成分和集体成分。公有制为主体是国有经济为主导，控制国民经济命脉；对整个国民经济而言，公有制为主体在不同部门、地区、企业有所不同；公有资产在社会总资产中占优势；与国有经济的主导地位联系在一起；既要毫不动摇的坚持，又要不断加以改革。
2、必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济
非公有制经济的存在和发展，不仅有利于促进资源的优化配置和利用，而且有助于市场交易秩序和市场体制的形成。能否正确对待非公有制经济及其发展，直接关系着我国社会主义市场经济的发展，公有制经济的调整和改革，社会主义初级阶段基本经济制度的发展和完善。
3、在社会主义现代化进程中实现公有制经济与非公有制经济共同发展
（二）正确处理按劳分配为主体和实行多种分配方式的关系
1、按劳分配与按生产要素分配相结合
2、更加注重社会公平，合理调节收入差距
要着力提高低收入者的收入水平，逐步扩大中等收入者的比重，建立规范的公务员工资制度和工资管理体制，完善国有企事业单位收入分配规则和监管机制。
3、正确处理市场机制和宏观调控的关系
宏观调控的追逐要目标，是保持市场经济的稳定发展。政府应在自觉运用市场规律基础上进行宏观调控。
4、正确处理中央和地方的关系
5、正确处理经济体制改革进而其他方面改革的关系
6、正确处理改革、发展、稳定的关系
四、不断完善党领导经济工作的体制机制和方式
（一）党领导经济工作的职能定位
党对经济工作的领导主要体现在把握方向、谋划全局、提出战略、制定政策、推动立法、营造良好环境等六个大方面。
（二）政府管理经济工作的主要职能
政府管理经济工作的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。

思考题：
1、社会主义市场经济的内在要求和运行特点是什么？
2、在发展社会主义市场经济的过程中要着力处理好哪些关系？
3、简要阐述公有制为主体的含义。

第五章 提高发展社会主义民主政治的能力

提高党的执政能力，在根本上就是提高发展社会主义民主政治的能力。
一、增强党的执政能力对于发展社会主义民主政治的重大意义
1、增强发展民主政治的能力是保证党的路线方针政策正确科学的基本条件
2、增强发展民主政治的能力是社会主义民主政治建设的重要保障
3、坚持民主执政、发展民主政治是社会主义建设经验和教训的总结
4、增强发展民主政治的能力是党应对复杂局面、有效实施应急管理的重要保证
二、提高发展社会主义民主政治能力的重要原则
1、坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一
2、民主政治建设和经济建设及社会发展相协调相适应
3、民主政治建设应注重制度、规范和程序的完善
4、从国情出发，同时积极借鉴人类政治文明的有益成果
三、全面增强党的发展社会主义民主政治的能力
（一）坚持和完善社会主义民主制度
在国家形态的民主方面，坚持和完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度。
在社会形态的民主方面，扩大基层民主是发展社会主义民主的基础性工作，要建立健全基层自治组织和民主管理制度。
在执政党的党内民主方面，必须首先重视和搞好自身的民主建设，在加强党内民主的基础上实现党的思想和行动的高度统一。
（二）贯彻依法治国基本方略，提高依法执政水平
加强党的依法执政能力建设，必须强化依法执政的观念，提高各级领导干部依法执政的素质。
（三）改革和完善决策机制，推进决策的科学化、民主化
（四）加强对权力运行的制约和监督
科学合理的权力运行机制应当包含以下要素：结构合理、配置科学、程序严密、制约有效。
（五）按照党总揽全局、协调各方的原则，改革和完善党的领导方式
从现实情况看，党的领导方式和执政方式还不能完全适应建设社会主义民主政治和法治国家的要求。表现在：党的领带机构职能泛化；权力过分集中，职能重叠交叉严重；程序规则不清晰；职责划分不清；法制化程度不高。因此，必须按照总揽全局、协调各方的原则，改革和完善党的领导方式。

思考题：
1、全面增强党的发展社会主义民主政治的能力应遵循哪些重要原则？
2、增强党的发展社会主义民主政治的能力的途径有哪些？

第六章 提高建设社会主义先进文化的能力

一、提高建设社会主义先进文化的能力是党为人民执好政、掌好权的重要条件
（一）提高建设社会主义先进文化的能力，有助于推进物质文明、政治文明和精神文明协调发展
（二）提高建设社会主义先进文化的能力，有助于促进民族团结以巩固党的执政基础
（三）提高建设社会主义先进文化的能力，有助于完成党的执政使命
（四）提高建设社会主义先进文化的能力，有助于增强综合国力
（五）提高建设社会主义先进文化的能力，有助于在国际竞争中保证国家的文化安全
二、全面理解先进文化的科学内涵是建设社会主义先进文化的重要前提
所谓先进文化，就是“面向现代化、面向世纪、面向未来的，民族的科学的大众的社会主义文化”。能够“帮助人民树立正确的世界观、人生观、价值观，”能够“为我国经济发展和社会进步提供精神动力和智力支持的文化”，就是“先进文化”。
三、积极推进理论创新，做好理论武装工作
要不断提高建设社会主义先进文化的能力，一个带有根本性的任务，是要提高党的理论创新和理论武装工作。坚持理论创新，必须坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线。
当前用马克思主义中国化的最新成果——中国特色社会主义理论体系武装全党，应着力抓好以下工作：
1、在理论武装的内容上，要完整准确地把握中国特色社会主义理论体系
2、在理论武装的方法上，要大力弘扬理论联系实际的马克思主义的学风
3、在理论武装的对象上，要以县处级以上领导干部为重点
4、在理论武装的目的上，要立足于在改造客观世界的同时改造主观世界
5、在理论武装的保证上，要切实加强党对理论学习的领导
四、坚持宣传舆论工作的正确导向，增强引导舆论的本领
大众传媒是社会舆论的风向标、导向器，在社会主义文化建设中具有十分特殊的地位。新形势下，大众传媒对于社会主义文化建设发挥着它应有的作用，有着新的机遇，更有着新的挑战。因此，党必须牢牢把握舆论导向，正确引导社会舆论。实践中必须始终坚持党管媒体的原则，必须把体现党的意志与反映人民心声统一起来，必须切实改进报刊、广播、电视的宣传，不断增强主流媒体宣传的吸引力和感染力，必须在发挥传统媒体的同时，着重抓好互联网、手机短信等新兴媒体的运用和管理。
五、深化文化体制改革，解放和发展文化生产力
文化生产力就是精神生产力，是指生产文化产品和提供文化服务的能力。目前，我国文化生产力水平落后于整个社会生产力水平。究其原因，主要是体制性障碍、市场性障碍、政策性障碍、结构性障碍造成的，其中体制性障碍是最主要的。我们党对文化体制改革给予了高度的重视和关注，把深化文化体制改革，解放和发展文化生产力提到了全局性、战略性的高度。但是，文化体制改革还处于起步阶段，要走得路还很长，需要全党共同努力。
六、提高全民族的思想道德素质和科学文化素质
（一）加强和改进思想政治工作
加强和改进思想政治工作，要大力弘扬以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神，既要坚持过去行之有效的好传统好办法，又要适应社会的深刻变革不断探索新方式新方法。
（二）加强公民道德建设
公民基本道德规范：爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献
（三）大力发展教育事业
大力发展教育事业，必须抓好三个重要环节：构建和完善现代国民教育体系和终身教育体系，大力推进教育创新，深化教育改革。提高全民族的思想道德素质和科学文化素质，必须构建终身教育体系，建立学习型社会。
（四）加快国家创新体系建设，在全社会弘扬科学精神
加快国家创新体系建设，是我国科技体制创新的整体目标，也是提升我国自主创新能力的体制保证。科学精神具有根本性和基础性，要在全社会弘扬科学精神，传播科学知识，学习科学方法，提高全民的科学素养。

思考题：
1．为什么说提高建设社会主义先进文化的能力是党为人民执好政、掌好权的重要条件？
2．当前用中国特色社会主义理论体系武装全党，应着力抓好哪些工作？

第七章 提高构建社会主义和谐社会的能力

一、全面理解社会主义和谐社会的内涵和现实基础
（一）社会主义和谐社会的内涵
社会主义和谐社会六个基本特征：民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。六个特征有着各自的深刻内涵，同时相互联系、相互作用。
（二）社会主义和谐社会的现实基础
社会主义和谐社会是建立在社会主义经济、政治、文化的基础上。它的政治基础是民主法治，经济基础是现代化的物质技术，思想文化基础是以马克思主义指导的面向世界、面向现代化、面向未来的民族的科学的大众的文化。
二、深刻认识构建社会主义和谐社会的重大意义
（一）体现了马克思主义关于建设社会主义新社会的本质要求
（二）反映了党完成历史使命的必然要求
（三）适应了我国经济社会深刻变革的现实要求
三、明确促进社会和谐的基本原则和主要任务
（一）坚持以人为本的原则
（二）统筹兼顾
（三）完善社会管理体系
（四）千方百计扩大就业
（五）加快完善社会保障体系
（六）合理调节收入分配
（七）加快发展社会事业
（八）促进人际关系和谐
四、不断增强构建社会主义和谐社会的本领
（一）增强激发社会创造活力的本领
社会活力既包括社会成员的个体活力，也包括全社会的凝聚力、向心力和整合力，而这相互促进。要尽可能采取一切措施，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。
（二）增强维护公平正义的本领
现代意义上的社会公正包括四个原则：保证基本权利的原则、机会平等的原则、按照贡献进行分配的原则和社会调剂的原则。
（三）增强治理社会的本领
良好的治理就是善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治有六个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。
（四）增强协调利益关系的本领
要把坚持最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，要建立健全社会利益引导机制、利益协调机制。
（五）增强处理人民内部矛盾的本领
要建立及时反映社情民意的新机制，人民调解机制等。
（六）增强维护社会稳定的本领
要建立社会舆情汇集和分析机制，畅通社情民意反映渠道，要建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，要有效发挥司法机关惩治犯罪、化解矛盾和维护稳定的作用。
（七）增强开展群众工作的本领
要从提高党的执政能力、巩固党的执政基础的高度，认识群众工作的重要性，要以群众关心的热点难点问题为工作重点，切实解决群众生产生活中的实际困难，要牢固树立马克思主义群众观点，改进工作作风和群众工作做法，密切党群干群关系。

思考题：
1、社会主义和谐社会的基本特征是什么？
2、我们党应怎样增强构建社会主义和谐社会的本领？

第八章 提高应对国际局势和处理国际事务的能力

一、提高党的执政能力与应对国际局势和处理国际事务
（一）任何一个国家的执政党必须具备应对国际局势和处理国际事务的能力
（二）执政的中国共产党必须提高应对国际局势和处理国际事务的能力
（三）在开放的条件下执政的中国共产党必须提高应对国际局势和处理国际事务的能力
（四）从世界上一些执政党处理国际事务的经验教训来看提高应对国际局势和处理国际事务能力的重要性
二、提高科学判断国际形势和进行战略思维的水平
（一）坚持和平与发展是当今时代主题的判断
（二）正确认识和应对世界多极化发展趋势
（三）正确认识和应对经济全球化的发展趋势
（四）正确认识和应对科技进步的发展趋势
（五）重视学习国际知识和研究国际形势，提高战略思维水平
三、掌握处理国际事务的主动权
（一）坚持走和平发展的道路
（二）坚持独立自主的原则，一切从中国人民和各国人民的根本利益出发
独立自主是我国外交政策的基本方针。坚持独立自主的和平外交政策，就是在国际上保持自己的独立地位，坚决反对霸权主义和强权政治，反对一切形式的恐怖主义。
（三）正确处理各种国际关系，同世界各国发展友好互利合作
掌握处理国际事务的主动权，必须正确处理大国外交、周边外交、发展中国家外交的关系，主动参与多边外交活动，积极发挥我国在联合国等重要国际组织中的作用，加强和改进政党外交和民间外交，为发展国家关系服务。
四、不断提高同国际社会交往的本领
（一）全面分析和妥善应对来自外部环境的机遇和挑战，努力变机遇为挑战
（二）加快熟悉和善于利用国际规则和国际惯例，坚决维护我国人民和各国人民的共同利益
（三）加强对外宣传和对外文化交流，营造有利于我国发展的国际舆论环境
五、坚决维护国家主权和安全
国家主权和安全，是国家生存和发展的根本条件。始终维护国家主权和安全，是我国对外工作的基本目标。
（一）倡导互信、互利、平等和协作的新安全观
（二）增强国家安全意识，完善国家安全战略
（三）加强军队现代化建设，确保国防安全
思考题：
1、中国共产党必须提高应对国际局势和处理国际事务的能力？
2、我们应该如何坚持独立自主的和平外交政策？

第九章 建设一支善于治国理政的高素质干部队伍

一、建设高素质干部队伍是提高党的执政能力的关键
（一）党的干部是党的事业的骨干
政治路线确立之后，干部就是决定因素。党的干部作为人民群众的血肉联系领导者、组织者和带头人，在推动人类社会的发展和进步中具有重要作用，党的干部是党的政策和策略的制定者和执行者，是完成党的各项任务的组织者和领导者，是党与人民群众联系的桥梁和纽带。因此，党的干部是党的事业的骨干。
（二）建设高素质干部队伍是加强党的执政能力建设的关键
这是坚持以马列主义、毛泽东思想、中国特色社会主义理论体系为指导，全面贯彻党的基本路线、基本纲领、基本经验的需要，是保持党同人民群众的血肉联系，改革完善党的领导体制和工作机制，加强党的基层组织和党员队伍建设的需要，是努力体现时代性、把握规律性、富于创造性的需要。
（三）建设高素质干部队伍是新时期加强党的执政能力建设的迫切要求
进入新世纪，世情国情党情发生了深刻变化，我们党面临的风险和考验大大增加，这对干部队伍素质提出了新的更高的要求。
二、提高干部队伍的综合素质和能力
（一）新时期干部队伍素质和能力的基本要求
干部队伍具备的两个基本素质是思想政治素质和业务能力素质。其中，思想政治素质是最基本的素质，包括思想政治、理想信念、思想方法和工作方法、工作态度和业务能力、对待人民群众的态度、工作作风等六个方面的内容。
（二）加强干部队伍的教育和培训
要实现干部队伍教育和培训从素质教育向素质和能力相结合教育转变，要突出抓好对高级干部、各级党政一把手和年轻干部的教育培训，要切实改进学风，在理论联系实际、提高解决实际问题的能力上下功夫。
（三）注重在实践中锻炼干部
要把缺乏基层工作经验的干部放下去任职锻炼，要对干部特别是中青年干部大胆使用，要做好干部交流和岗位轮换工作。
（四）切实做好选人用人问题
2007年4月，胡锦涛总书记在宁夏考察工作时强调，对那些长期在条件艰苦、工作困难的地方工作的干部要“格外关注”，对那些不图虚名、踏实干事的干部要“多加留意”，对那些埋头苦干、注重为长远发展打基础的干部“不能亏待”。
在2010年3月17日召开的全国组织系统深入推进“讲党性、重品行、作表率”活动视频会议上，中组部部长李源潮指出，坚持重德才、重实绩、重公论用人，防止唯票取人、唯考取人、唯年轻取人。
三、深化干部人事制度改革
随着经济体制改革和政治体制改革的不断推进，干部人事制度改革进行了积极的探索，取得了明显的成绩。下一步深化干部人事制度改革应着力做好以下工作：
第一，要全面推行和继续完善已经出台的改革举措
第二，要加大制度创新力度，努力在解决干部人事工作的重点、难点问题上取得新突破
第三，要在抓好党政干部制度改革同时，统筹推进国有企业、事业单位人事制度改革
四、把各级领导班子建设成为坚强领导集体
第一，切实加强领导班子思想政治建设
第二，要切实增强领导班子的整体合力和解决自身问题的能力
第三，要切实优化领导班子结构
第四，要切实发挥党政主要领导干部在加强班子建设中的重要作用

思考题：
1．为什么说建设高素质干部队伍是加强党的执政能力建设的关键？
2．如何进一步深化干部人事制度改革？

 

第十章 改革完善党的领导体制和工作机制

一、改革和完善党的领导体制和工作机制是提高党的执政能力的重点
（一）要实现党的领导机制和工作机制的机制转换
要从主要依靠领袖人物意志为领导体制的动力源，转换到主要依靠全党和人民群众的意志为动力源，要从人治或“人治色彩比较浓厚”的治党模式，转换到符合法治精神要求的理性的治党模式，要从效能较低的党内制约机制，转换到高效的党内制约机制，要实现党的领导体制中传统沟通机制的转换。
（二）党的领导机制和工作机制的结构优化和功能调整
要着重强化党的科学决策功能和总揽全局功能，还要强化党的领导体制的监督功能、优秀人才录用功能和政治动员功能。
二、坚持和健全党的民主集中制，发展党内民主
（一）党内民主的基本内涵
党内民主，就是在党的政治生活中，全体党员一律平等地直接或间接地决定和管理党内事务的制度。党内民主体现平等原则、公开原则、讨论原则、选举原则、集体领导原则、多数决定原则、监督原则、纪律原则。
（二）坚持和健全党的代表大会制度
1、要充分认识党代表大会制度在党内民主制度建设中的核心作用
代表大会制度是党的民主集中制体系中具有根本性的制度，是党的最高领导机关和监督机关。
2、要进一步健全和完善党代表大会制度
必须定期召开党的代表大会，要进一步完善代表大会的议事规则。
（三）坚持和健全集体领导和个人分工负责相结合的制度
1、要明确划分重大问题和日常工作的界限
2、要严格执行一人一票表决制
3、正确处理书记与委员之间的关系
4、制定并切实执行党委的议事规则
三、按照总揽全局、协调各方的原则，理顺党政关系
1、要进一步强化党的执政意识
2、着重理顺党和公共权力的关系
3、把改进领导方式和执政方式落实到制度上
思考题：
1．如何实现党的领导机制和工作机制的机制转换？
2．党内民主体现在哪些重要原则上？

第十一章 加强党的基层组织和党员队伍建设

党的十七大明确提出，党的基层党组织是党执政的组织基础，要充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。
一、加强党的基层组织和党员队伍建设是党的执政能力建设的基础
（一）党的基层组织和党员是党组织的基本细胞，党的执政能力通过组织的力量得以发挥，通过党员队伍的作用得以表现
（二）党的基层组织是开展党员活动的基本单位，党的执政能力通过壮大党员队伍、提高党员质量、发挥党员作用的以实现
（三）党的基层组织和党员是党联系群众的桥梁和纽带，党的执政能力通过基层党组织和党员带领、团结和依靠群众得以实现
（四）党的基层组织和党员队伍是党在社会基层组织中的战斗堡垒，党的执政能力通过基层党组织整合社会各种资源、发挥各个方面的积极因素得以实现
二、把党的基层组织建设成为贯彻中国特色社会主义理论体系的组织者、推动者和实践者
（一）党的基层组织成为贯彻贯彻中国特色社会主义理论体系的组织者、推动者、实践者的基本要求
（二）党的基层组织成为贯彻中国特色社会主义理论体系的组织者、推动者、实践者的具体要求
1、用中国特色社会主义理论体系占领基层思想文化阵地，武装党员干部头脑
2、宣传和执行党的路线方针政策
3、加强对党员的教育、管理和监督，切实搞好党执政的自身建设
4、密切联系群众，巩固政党执政的基础，维护政党的力量源泉
（三）以中国特色社会主义理论体系为指导，卓有成效的推进党的基层组织建设
1、巩固党的基层组织建设，拓宽新的领域
2、探索党的基层组织建设的规律，正确处理普遍性与特殊性的关系
3、创新党的基层组织活动的方式方法
4、建立健全党的基层组织建设的责任制
三、探索党员教育管理的新机制，促进广大党员发挥先锋模范作用
（一）突出党员教育管理的重点，增强党员教育的针对性、实效性
抓好党员教育管理，要抓主党员发展工作这个关键，用好保持共产党员先进性这个契机，强化对流动党员管理这个薄弱环节。
（二）党员教育必须结合管理，注重制度和机制建设
因为制度是教育目标和原则付诸实现的组织保障，是检验教育目标和原则能否实现的标准，是教育与实践相结合的桥梁。
（三）建立健全党员教育和管理相结合的机制
1、党员教育的领导和组织机制
2、党员思想状况的调查和信息反馈机制
3、党员教育管理的培训机制
4、党员教育管理评价和激励机制
5、党员教育管理的监督机制

思考题：
1、党的十七大提出基层党组织应该发挥哪些作用？
2、为什么说加强党的基层组织和党员队伍建设是党的执政能力建设的基础？
3、怎样做好流动党员的教育和管理？

第十二章 加强党风廉政建设和开展反腐败斗争

一、加强党风廉政建设和反腐败斗争是提高党的执政能力的一项重大政治任务
（一）党风廉政建设和反腐败工作是加强党的执政能力建设的重要内容
（二）党越是长期执政，越要注重提高党风廉政建设和拒腐防变的能力
（三）加强党风廉政建设和反腐败斗争是一项重大的政治任务
1、是顺利进行社会主义现代化建设的一项重要的政治保证
2、是密切党同人民群众联系的一个根本的政治问题
3、是我们党同国内外敌对势力进行的一场殊死的政治较量
二、大兴求真务实之风，克服官僚主义和形式主义
（一）大兴求真务实之风
着重解决好懂不懂求真务实的认识问题，想不想求真务实的立场问题，能不能求真务实的方法问题，敢不敢求真务实的胆量问题和让不让求真务实的环境问题。
（二）树立马克思主义的立场、观点和方法
（三）解决作风上的突出问题
要刹住官僚主义、形式主义和弄虚作假的歪风。
三、坚决反对和防止腐败
（一）腐败的含义及其产生的条件
这里的腐败，特指社会生活领域中出现的权力腐败。产生条件：权力腐败的机会、权力腐败的动机和权力腐败的成本。
（二）坚定信心，积极参加反腐败斗争
（三）标本兼治，深入持久地开展反腐败斗争
1、全面贯彻从严治党方针
2、创建惩防并举、注重预防的反腐败体系
发挥教育的基础作用，着力在针对性上下功夫；发挥制度的保证作用，着力在科学性上下功夫；发挥监督的关键作用，着力在系统性上下功夫。
3、切实形成反腐败的整体合力
坚持党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众支持和参与。

思考题：
1、为什么说加强党风廉政建设和反腐败斗争是提高党的执政能力的一项重大政治任务？
2、大兴求真务实之风应主要解决好哪些问题？

【阅读书目参考】

[1]党的十六届四中全会决定：《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》
[2]党的十七大报告：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》
[3]党的十七届四中全会决定：《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》
[4]《十七届四中全会〈决定〉学习辅导：加强和改进新形势下党的建设学习读本》，人民出版社 (2009-09出版)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

科学发展观

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

第一章  科学发展观的提出

一、发展观的基本含义
从社会学来看，发展的含义有广义和狭义之分。
发展观是人们关于发展的本质、目的、内涵和要求的总体看法和根本观点。
当代发展观的基本特征在于：更加注重人的全面发展；更加注重协调发展；更加注重可持续发展；更加注重对外开放。
二、发展观的历史演变
发展观的历史演变：经济增长论；强调社会变革的发展观；增长极限论；综合发展观；可持续发展的发展观。
发展模式的含义。
国际上几种典型的发展模式：欧洲模式、东亚模式、苏联模式、拉美模式。
三、科学发展观的形成
科学发展观是我们党坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，立足社会主义初级阶段基本国情，深入分析我国发展的阶段性特征，总结我国发展实践，准确把握世界发展趋势，借鉴国外发展经验，适应新的发展要求提出来的。
（一）科学发展观是同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想既一脉相承又与时俱进的科学理论。
（二）科学发展观是立足我国基本国情、深入分析我国发展时阶段性特征、认真总结我国发展实践、适应新的发展要求提出来的。
（三）我国社会主义建设和改革开放的实践经验是科学发展观形成的实践依据。
（四）科学发展观是深刻分析国际形势、顺应世界发展趋势、借鉴国外发展经验提出来的。

思考题：
1、怎样理解发展观的含义？
2、简述科学发展观的提出背景。

第二章  科学发展观的基本内涵

一、发展是党执政兴国的第一要务
科学发展观第一要义是发展，是基于我国社会主义初级阶段基本国情，基于人民过上美好生活的深切愿望，基于巩固和发展社会主义制度，基于巩固党的执政基础、履行党的执政使命作出的重要结论。
发展必须牢牢扭住经济建设这个中心。科学发展观强调第一要义是发展，就是要牢牢扭住经济建设这个中心，聚精会神搞建设、一心一意谋发展，不断解放和发展社会生产力，为发展中国特色社会主义奠定坚实的物质基础。
科学发展观强调第一要义是发展，是又好又快发展。这是贯彻落实科学发展观、实现全面建设小康社会宏伟目标的必然要求，是调动各方面积极性、发挥各类生产要素潜力的有效途径，是紧紧抓住发展机遇、实现综合国力整体跃升的必由之路。
二、以人为本是科学发展观的本质和核心
科学发展观的本质和核心是以人为本，体现了马克思主义历史唯物论的基本原理，体现了我们党全心全意为人民服务的根本宗旨和我们推动经济社会发展的根本目的。
（一）以人为本就是以最广大人民的根本利益为本
坚持以人为本，就要始终坚持人民在中国特色社会主义事业中的主体地位，从人民的根本利益出发谋发展、促发展，切实保障人民依法享有各项权益，维护社会公平正义，在全人民根本利益一致的基础上，妥善协调各方面利益关系。
（二）以人为本体现了立党为公、执政为民的本质要求
一切为了人民，一切依靠人民，是马克思主义政党最鲜明的政治立场。以人为本是我们党的根本宗旨和执政理念的集中体现，是社会主义制度的本质特征，是全面建设小康社会、实现社会主义现代化的根木要求。
（三）坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民其享
坚持以人为本，必须在治国理政的过程中充分体现和代表人民的利益，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，不断使人民群众得到更多的实惠，使全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进。
（四）把促进经济社会发展与促进人的全面发展统一起来
经济社会发展和人的全面发展相互联系、相互促进，人越全面发展，社会的物质文化财富就会创造得越多，人民的生活就越能得到改善；而物质文化条件越充分，又越能促进人的全面发展。要在经济社会不断发展的基础上，不断提高人的素质和能力，通过不断提高人的素质和能力，不断推进经济社会的发展。
三、全面、协调、可持续是科学发展观的基本内容
科学发展观的基本内容是全面、协调、可持续，这是从全局高度把握中国特色社会主义事业的重要体现，反映了我们党对社会主义现代化建设规律的深刻认识，揭示了把科学发展观贯彻到各个方面的切入点。
（一）坚持全面协调可持续是我国经济社会发展的必然要求
对全面协调可持续基本要求的认识，是我们党根据马克思主义基本原理探索社会主义现代化建设规律，在实践中逐步形成并不断深化的。全面协调可持续的基本要求既强调了经济社会发展各个方面相联系、相协调，也强调了人与人、人与社会、人与自然相联系、相协调，坚持了马克思主义关于人类社会发展的基本观点。
全面协调可持续基本要求具有丰富的内涵。全面，是指发展要有全面性、整体性，不仅经济发展，而且各个方面都要发展；协调，是指发展要有协调性、均衡性，各个方面、各个环节的发展要相互适应、相互促进；可持续，是指发展要有持久性、连续性，不仅当前要发展，而且要保证长远发展。
（二）按照中国特色社会主义事业总体布局全面推进各项建设
中国特色社会主义事业四位一体总体布局，是深刻总结我们党领导社会主义建设的历史经验提出来的。党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央提出构建社会主义和谐社会的重大任务，使中国特色社会主义事业总体布局更加明确地由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体，进一步深化了对社会主义现代化建设战略任务和方针政策的认识，深化了对中国特色社会主义发展规律的认识。
四、统筹兼顾是科学发展观的根本要求
统筹兼顾，深刻体现了唯物辩证法在发展问题上的科学运用，深刻揭示了实现科学发展、促进社会和谐的基本途径，深刻反映了坚持全面协调可持续发展的必然要求。
（一）统筹兼顾是社会主义建设的重要经验
统筹兼顾是我们党在长期社会主义建设实践中形成的重要历史经验，是我们处理各方面矛盾和问题必须坚持的重大战略方针，也是我们党一贯坚持的科学有效的工作方法。
（二）正确认识和妥善处理现代化建设中的重大关系
要统筹城乡发展，逐步解决城乡二元结构矛盾，努力实现城乡共同繁荣。统筹区域发展，引导生产要素跨区域合理流动和产业合理布局，注重实现基本公共服务均等化。统筹经济社会发展，进一步发挥政府在促进就业、调节分配、完善社会保障、实现社会公平等方面的作用。统筹人与自然和谐发展，坚持节约资源和保护环境的基本国策，增强可持续发展的能力。统筹国内发展和对外开放，统筹利用好国内国际两个市场、两种资源。
必须认真考虑和对待各方面的发展需要，正确反映和兼顾各阶层各群体的利益要求，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，正确处理最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益的关系，善于兼顾和统筹不同方面的利益要求。
（三）掌握统筹兼顾的科学思想方法
要牢牢掌握统筹兼顾的科学思想方法，努力提高辩证思维能力，不断增强统筹兼顾的本领，更好地推进科学发展。
一要总揽全局，统筹规划。二要立足当前，着眼长远。三要全面推进，重点突破。四要兼顾各方，综合平衡。

思考题：
1、简述科学发展观的内涵。
2、为什么说以人为本是科学发展观的本质和核心？

第三章  全面落实科学发展观的重大意义

一、贯彻落实“三个代表”重要思想的体现
按照“三个代表”重要思想的要求，发展先进生产力，发展先进文化，就是要抓好发展这个党执政兴国的第一要务，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展。发展的最终目的是为了实现最广大人民的根本利益。科学发展观强调以人为本，强调实现经济社会全面、协调、可持续发展，体现了“三个代表”重要思想关于发展的要求，体现了我们党立党为公、执政为民的本质。树立和落实科学发展观，就是要把“三个代表”重要思想贯彻到社会主义现代化建设的各个领域和各项工作中。
二、全面建设小康社会和推进和谐社会建设的必然要求
十六大提出全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，是经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。这是一个经济、政治、文化、社会、生态和人的全面发展的系统的目标体系。只有牢固树立和认真落实科学发展观，才能求真务实地全面建设小康社会。
三、妥善应对各种风险和挑战的正确选择
许多国家的发展进程表明，在人均国内生产总值处于1000美元～3000美元的发展阶段，既有巨大发展潜力和动力，又有各种困难和风险，是整个现代化进程中一个非常关键的阶段。在这一阶段，有可能出现两种发展结果：一种是搞得好，经济社会继续向前发展，顺利实现工业化、现代化；另一种是搞得不好，往往出现贫富悬殊、社会矛盾加剧等问题，导致经济社会发展长期徘徊不前，甚至出现社会动荡和倒退。能否争取前一种而避免后一种前途，这取决于我们能否正确应对经济社会发展中一系列两难问题的挑战，科学发展观是我们党妥善应对我国经济社会发展关键时期可能遇到的各种风险和挑战的正确选择。
四、提高党的执政能力和执政水平的迫切需要
要按客观规律科学地领导中国特色社会主义事业的全面推进，切实抓好我们党执政兴国的第一要务。深入体察人民群众的意愿，切实把维护和实现最广大人民的根本利益体现在党领导发展的大政方针和各项部署中，落实到经济社会发展的各个方面。把推进经济建设同推进政治建设、文化建设统一起来，促进社会全面进步和人的全面发展。推动建立统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的有效体制机制。建立体现科学发展观要求的经济社会发展综合评价体系。

思考题：
简述全面落实科学发展观的重大意义。

第四章  统筹城乡发展

统筹城乡发展，是党中央站在国民经济和社会发展全局的高度，科学把握世界各国现代化发展一般规律，深刻总结建国以来、特别是改革开放后我们党处理城乡关系的经验教训，根据现阶段经济社会发展的特点和突出矛盾而做出的重大战略决策，是落实科学发展观、建设和谐社会的具体体现。
一、统筹城乡发展的基本含义
统筹城乡发展，是相对于城乡分割的“二元经济社会结构”而言的，它要求把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中进行通盘筹划、综合考虑，以城乡经济社会一体化发展为最终目标，统筹城乡物质文明、政治文明、精神文明和生态环境建设，统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种问题，打破城乡界线，优化资源配置，实现共同繁荣。    
统筹城乡经济社会发展的实质是给城乡居民平等的发展机会，通过城乡布局规划、政策调整、国民收入分配等手段，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，缩小城乡差距、工农差距和地区差距，使城乡经济社会实现均衡、持续、协调发展。
二、国家统筹城乡发展的重大举措与效果
（一）调整投资结构，大幅度增加农业和农村基础设施建设投资
（二）积极推进和深化农村税费改革，不断减轻农民负担
（三）增加良种和农机具补贴，支持农民调整农业结构
（四）积极推进粮食流通体制和农村金融体制改革，支持对粮农直接补贴和农村信用社改革试点
三、统筹城乡发展面临的问题
（一）城乡公共设施建设差距扩大，农村基础设施供给严重不足
（二）城乡社会事业发展不平衡，农村教育文化、医疗卫生、社会保障等事业发展严重滞后
（三）工农业发展差距不断拉大，食品特别是粮食安全隐患增加
（四）资源要素加速向城市流动，农村劳动力转移缓慢
（五）城乡居民收入差距不断扩大，农村消费品市场份额持续萎缩
四、促进城乡协调发展的思路和对策
（一）合理调整国民收入分配结构和政策，不断缩小城乡居民在公共品供给方面的差距
（二）建立城乡统筹的文化教育卫生和社会保障体系，从制度上保障农民的基本权益
（三）深化农村税费改革，加快推进综合配套改革
（四）构建合理的城乡生产力布局和产业结构框架，形成城乡互动的创业发展格局
（五）积极稳妥地推进城镇化，促进农村富余劳动力转移
（六）改革农村土地征用制度，保障被征地农民合法权益

思考题：
1、统筹城乡发展的基本含义。
2、简述统筹城乡发展的思路和对策。

第五章  统筹区域发展

推进区域经济协调发展,是落实科学发展观的重要内容,是社会主义本质和市场经济规律的必然要求,事关我国改革开放和现代化建设的全局。
一、区域协调发展的内涵
区域协调发展是中共十六届三中全会提出的“五个统筹”之一。具体内容为：积极推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，继续发挥各个地区的优势和积极性，通过健全市场机制、合作机制、互助机制、扶持机制，逐步扭转区域发展差距拉大的趋势，形成东中西相互促进、优势互补、共同发展的新格局。
二、我国区域发展的历史演变
（一）1949－1978年：实施区域发展战略阶段
（二）1981－1990年：实施区域非均衡发展战略阶段
（三）20世纪90年代以来：实施区域协调发展战略阶段
三、我国区域协调发展差距及主要问题
   我国区域发展差距，表现在东西部之间的差距、省（自治区、直辖市）之间的差距等。此外，资源的空间分布与人口及经济活动的空间分布错位，生产要素跨地区流动还不够顺畅、某些区域在人口、资源、环境、经济协调发展方面出现了严重问题、流域开发缺乏统筹规划，造成了流域上下游及相关行业间冲突不断。
四、促进区域协调发展的思路与措施
坚持推进西部大开发、振兴东北等老工业基地、促进中部崛起、鼓励东部地区率先发展、构建以主体功能区为基础的区域开发格局等。

思考题：
1、简述我国区域协调发展的主要问题。
2、简述我国促进区域协调发展的思路与措施。

第六章  统筹经济社会发展

经济是社会的基础，但社会是一个由多种要素构成的复杂的“有机体”，经济增长不能代替社会发展。要摒弃单一地以GDP作为衡量发展的指标，倡导反映总体社会发展水平的综合指标体系。在大力发展经济的同时，把社会保障、就业、人民健康、教育和文化等社会事业的发展放在重要的位置上，全面提高百姓的生活质量。
一、经济社会协调发展的内涵
经济社会协调发展是指经济与社会相互依存、相互适应、有序运行、循环互动、共同发展的状态与过程。
二、经济发展与社会发展的关系
     经济发展是社会发展的前提和基础，也是社会发展的根本保证；社会发展是经济发展的目的，也为经济发展提供精神动力、智力支持和保障条件；如果社会事业发展滞后，经济也难以实现持续较快发展；随着人民群众物质生活水平日益提高，对经济社会协调发展提出了更高要求。
三、我国经济社会发展不协调的表现及原因
（一）我国经济社会发展不协调的表现
社会事业发展滞后于经济发展；就业、社会保障和收入分配矛盾突出；社会管理相对落后。
（二）我国经济社会发展不协调的原因
总体经济发展水平较低；政府职能转变滞后；社会政策不够完善。
四、推进社会主义和谐社会建设
（一）努力增加收入，加快建设和完善社会发展体系
（二）不断扩大就业，保持就业与经济同步增长
（三）健全社会保障体系，创造建立和谐社会的基础
（四）加快推进农村社会事业建设，逐步缩小城乡社会发展水平的差距
（五）加快社会领域体制改革，激发社会发展活力

思考题：
1、我国经济社会发展不协调的主要原因是什么？
2、如何实现我国经济社会协调发展？

第七章  统筹人与自然和谐发展

统筹人与自然的和谐发展，是科学发展观的重要内容，是我国实现全面小康社会宏伟目标的内在要求，也是我国当前经济社会发展中必须高度重视的课题。
一、人与自然和谐发展的内涵
统筹人与自然和谐发展，就是要充分考虑资源和环境的承受力，统筹考虑当前发展和未来发展的需要，实现自然生态系统和社会经济系统的良性循环。
二、我国促进人与自然和谐发展取得的进展和面临的问题
（一）我国促进人与自然和谐发展取得的进展
早在20世纪80年代初期，我国政府就确定了控制人口和保护环境两项基本国策。1994年，我国政府制定并批准了《中国21世纪议程》，系统地论述了我国经济、社会与环境的相互关系，构筑了一个综合性的、长期性的、渐进性的实现人与自然界和谐发展的可持续发展的战略性框架。党的十六大以来，党和政府反复强调，要把控制人口、节约资源、保护环境放到重要位置，使人口增长与社会生产力的发展相适应，使经济建设与资源、环境相协调，实现良性循环。
（二）我国人与自然和谐发展面临的主要矛盾
经济增长过程中资源约束加剧；结构升级过程中资源供需矛盾更加突出；生态环境总体恶化的趋势尚未得到根本扭转；资源综合利用效率低；保护资源环境的体制不完善；经济全球化带来的挑战。由于我国已经加入世界贸易组织，经济全球化和贸易自由化显然会对我国推动人与自然和谐发展带来新的挑战。
三、统筹人与自然和谐发展的途径和对策
第一，坚持走新型工业化道路。我国应当发挥后发优势，走一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、充分发挥人力资源优势的中国特色的新型工业化道路。
第二，大力转变经济增长方式。提高资源利用效率，降低经济增长对资源消耗和资金投入的依赖，增加经济增长的科技含量和知识含量，推进由资金、劳动和自然资源要素驱动型经济增长向技术创新和人力资本驱动型经济增长转换。
第三，调整经济结构和布局。国家应当通过产业政策和治理行动提高产业集中度和技术水平，鼓励发展资源消耗低、附加值高的高新技术产业；推动服务业发展；大力发展绿色制造业、服务业和环境保护业。
第四，实施资源节约的基本国策。坚持开源与节流并举、节约优先的方针，实施资源节约基本国策，提高资源的开发利用效率。合理使用、节约和保护水、土地、矿产、森林资源。
第五，大力发展循环经济。推动发展循环经济，促进资源循环式利用，鼓励企业循环式生产，推动产业循环式组合，倡导社会循环式消费，努力实现废弃物的资源化、减量化、无害化。
第六，建立科技支持体系。加快国家资源环境能力建设，建立与完善覆盖全国的国土与生态系统监测网络，发展基于数字地球理念的资源环境信息技术平台，全面系统认识自然过程和人的活动对生态环境及人类自身发展影响的客观规律，为资源高效利用、生态环境整治提供坚实的知识基础、技术支持和决策依据。
第七，发挥市场机制作用。要充分利用价格杠杆作用，使各种资源的价格充分反映生态、资源和环境的真实成本，让污染者、资源开发和使用者承担环境和生态破坏的损失、资源耗竭的成本，从而减少资源的浪费和对生态环境的破坏，建立并形成节能、环保资源有效利用的生产结构。
第八，完善部门协调机制。政府部门职能的合理分工和有效协调，是实现生态、环境保护和资源合理利用的基本保障。生态、环境和资源问题涉及众多的职能部门，需要建立部门协调机制。
第九，完善政绩评价体系。新的指标体系不仅要反映经济增长的总量水平，反映社会全面发展的情况，更应该反映经济增长的质量和经济增长过程中的环境、生态和资源的代价。
第十，动员公众参与意识。动员全社会广泛参与保护资源环境工作，鼓励企业、中介机构、个人积极参与节约资源和保护环境的项目建设，形成有利于节约资源、保护环境的有效机制；建立健全公众参与机制，加强社会团体、公益组织的能力建设，鼓励公众及社会团体，公益组织参与公共事务的决策、管理和监督。

思考题：
1、怎样理解人与自然和谐发展的含义？
2、如何统筹人与自然的和谐发展。

第八章 统筹国内发展和对外开放

统筹国内发展与对外开放是科学发展观在对外开放中的表现，是我国在新的发展阶段上不断提高对外开放水平的战略要点之一。对外开放效益的提高要通过国内发展战略的提升和涉外经济体制改革的深化来实现，改变单纯依靠激励政策与优惠政策的格局，实现对外开放的科学发展。
一、统筹国内发展和对外开放的基本内涵
统筹国内发展和对外开放，就是指要坚持“引进来”和“走出去”相结合，统筹利用国际国内两个市场、两种资源，更好地促进我国现代化建设。
二、统筹国内发展和对外开放的历史经验
（一）封闭就会落后，落后就要挨打
（二）求发展必须打开国门，以开放促改革促发展
三、统筹国内发展和对外开放的重要意义
（一）统筹国内发展和对外开放，是充分发挥比较优势、在积极参与经济全球化进程中趋利避害的重大举措
（二）统筹国内发展和对外开放，是应对世界科学技术日新月异、信息化进程不断加快的必然选择
（三）统筹国内发展和对外开放，是全面提高对外开放水平、增强参与国际合作和竞争能力的内在要求
（四）统筹国内发展和对外开放，是解决我国经济社会发展中资源约束等突出矛盾、顺利实现全面建设小康社会目标的需要
四、统筹国内发展和对外开放的原则和要求
（一）统筹国内发展和对外开放的原则
兼顾国际国内两个市场；兼顾国内结构调整与国际产业转移；兼顾“引进来”与“走出去”；兼顾扩大开放与保障国家经济安全。
（二）统筹国内发展和对外开放的要求
立足扩大内需；转变对外经济增长方式；深化涉外经济体制改革；加快实施“走出去”战略；维护国家经济安全。

思考题：
1、统筹国内发展和对外开放的重要意义是什么？
2、统筹国内发展和对外开放的原则有哪些？

第九章  全面落实科学发展观的途径

科学的发展观，是我们提出发展战略，编制发展规划，制定发展政策的思想基础。我们要学习科学的发展观，树立科学的发展观，贯彻科学的发展观，自觉地把促进经济社会发展和推进改革开放的各项工作统一到科学发展观的要求上来。
一、推进经济增长方式的根本性转变
经济增长方式是指推动经济增长的各种生产要素投入及其组合的方式，实质是依赖什么要素，借助什么手段，通过什么途径，怎样实现经济增长。
（一）现阶段我国经济增长方式的主要问题
1、高投入
2、高消耗
3、高排放
4、难循环
5、低效率
（二）转变经济增长方式的重要性和紧迫性
1、转变经济增长方式是保持国民经济快速持续协调健康发展的迫切需要
2、转变经济增长方式是实现全面建设小康社会目标的必然要求
3、转变经济增长方式是实现可持续发展的理性选择
4、转变经济增长方式是实现人的全面发展的本质要求
（三）推进经济增长方式根本性转变的思路和措施
1、把转变传统的发展理念作为推进增长方式转变的前提
2、把控制固定资产投资的过快增长和扩大内需作为推进增长方式转变的重要途径
3、把大力发展循环经济作为推动增长方式转变的突破口
4、把强化企业管理作为转变经济增长方式的重要基础
二、大力调整优化经济结构
（一）经济结构调整的进展
1、农村和农业经济结构有较大改善
2、工业增长速度加快，继续发挥对经济增长的主导作用
3、新兴和现代服务业加快发展
（二）经济结构存在的问题
产业结构不协调，农业就业比重偏高，服务业发展滞后；农业基础薄弱，粮食进一步增收的难度越来越大；部分行业投资增长过快，盲目扩张问题突出；产业技术开发能力薄弱，产业整体竞争力仍然偏低。
（三）经济结构调整的方向和任务
加强农业的基础地位，逐步实现农业由弱变壮；提高工业技术水平，实现工业由大变强；加速发展现代服务业，实现服务业由慢变快。
三、提高自主创新能力
（一）科技进步与创新取得的成效
科技投入不断增加；创新能力有所增强；科技成果产业化取得进展；科技体制改革取得突破。
（二）我国科技进步与创新面临的形势和挑战
世界科技进步加速发展，正孕育着新一轮重大突破；科技进步育创新深刻地影响着世界发展格局，成为推动世界生产力发展的主要动力；以科技创新能力为核心的国际竞争日趋激烈，我国面临着发达国家竞争优势的巨大压力和挑战；实现全面建设小康社会目标对科技创新提出了更高的要求。
（三）提高自主创新能力的主要任务
1、实现重点领域跨越式发展
2、发展壮大科技人才队伍
3、加快科技体制改革
4、建设国家科技创新体系
5、完善科技管理体制
6、加强对全球科技资源的利用
四、建设资源节约型和环境友好型社会
（一）我国面临的资源约束与环境压力
 资源约束增强；生态环境压力加大。
（二）建设资源节约型社会的重点任务
合理开发资源；节约使用资源；循环利用资源；推行清洁生产；建立资源节约型的产业结构和技术支撑体系；加强生态环境建设，提高可持续发展能力。
（三）建立资源节约型、环境友好型社会的主要政策措施
1、完善资源环境政策
2、健全相关法规
3、转变消费模式
4、发挥市场机制的作用

思考题：
1、现阶段我国经济增长方式的主要问题是什么？
2、提高自主创新能力的主要任务有哪些？
3、建设资源节约型社会的重点任务是什么？

第十章 建立和完善全面落实科学发展观的体制机制

实现科学发展必须通过深化改革，建立和完善相应的制度、体制和机制保障。制度、体制和机制性障碍不破除，科学发展观就不可能得到全面落实。必须以更大决心加快推进改革，强化制度、体制和机制创新，使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展。
一、深化行政体制改革
全面落实科学发展观的关键是政府能不能按照科学发展观的要求管理和组织经济社会活动。因此，建立和形成有利于落实科学发展观的体制和机制，关键在于深化行政管理体制改革，加快政府职能转变，提高政府工作人员素质。
二、建立科学的政绩评价体系
树立正确的政绩观，建立科学的政绩评价体系，将有利于引导各级领导干部按科学发展观的要求开展工作，履行责任。
三、改革财政税收体制
在科学划分中央政府于地方政府职责之后，全面落实科学发展观的关键是使各级政府的财权、事权相互协调，实现权力和责任的统一。
四、完善价格形成机制
    完善的市场体系、公平的竞争秩序是全面落实科学发展观的重要体制基础之一。要完善价格形成机制，建立更加完善、更具活力、更加开放、竞争有序的市场体系。
五、深化企业改革
企业是经济活动的主体，也是全面落实科学发展观、实现经济平稳较快发展的微观基础。必须深化企业改革，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度，提高企业经济效益，增强科技开发能力、市场竞争能力和抵御风险能力。
六、加强和改善宏观调控
要立足当前，着眼长远，标本兼治，把加强和改善宏观调控同推进体制改革结合起来，在加强和改善宏观调控的实践中深化改革，通过深化改革从体制机制上消除经济健康发展的障碍。

思考题：
1、什么是政绩？
2、怎样理解符合科学发展观要求的政绩评价体系？

【阅读书目参考】

[1] 《十六大报告辅导读本》，人民出版社2002年版。
 [2]《科学发展观学习读本》，中央文献出版社2004年版。
[3]《树立和落实科学发展观》，中央党校出版社2004年版。
[4]《当代中国科学发展观学习读本》，中央党史出版社2004年版。
 [5]中共中央文献研究室编：《三中全会以来重大决策的形成和发展》，中央文献出版社1998年版。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

法律基础知识

 

 

 

 

 

 

 

 

 

第一章　宪法与依法治国

一、宪法的地位
宪法是人民与国家之间关于公民权利和公共权力的最高契约，宪法是人民向其代理人即国家的授权书。宪法是限制公权力的工具，限制政府权力是宪法的直接目的，保护公民权利是宪法的根本目的。宪法是一张写满人民权利的纸，保护人民不受自己国家的侵犯，政府由宪法产生，而不是政府产生宪法（列宁）。宪法是人民权利的保障书（孙中山）。
（一）宪法是法的组成部分
1、法律与国家同时产生
2、宪法是民主政治的产物，资产阶级革命胜利后才产生宪法
（二）宪法是根本法
作为根本法是由于宪法调整社会关系的根本性所决定，宪法的主要内容为：
1、规范限制国家权力
2、保护公民的基本权利
二、我国宪法的立法概况与主要内容
（一）立法情况
清朝末年变法
孙中山领导制定的《中华民国临时约法》是第一部资产阶级性质的宪法
1949年《共同纲领》起了临时宪法的作用
四部社会主义性质的宪法：54年、75年、78年、82年宪法 。
现行宪法包括五个部分，即：绪论 ；总纲； 公民的基本权利和义务； 国家机构 ； 国旗、国徽和首都
（二）政权组织形式
政权组织形式是指特定社会的统治阶级为反对敌人、保护自己、治理社会而建立和组织自己的政权机关所采取的原则和方式。政权组织形式决定于国家性质。
人民代表大会制度是我国的政权组织形式，是我国的根本政治制度。我国1982年宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”我国人民按照民主集中制的原则选举代表，组成全国的和地方的人民代表大会，作为国家权力机关，并由它们分别产生其他各级国家机关，组成完整的国家机构；各级国家机关分别行使法定职权，向人民代表大会负责、受其监督。这表明我国的人民代表大会制度是以人民代表大会作为国家权力主体的人民当家作主的制度。
人民代表大会制度的内容：
1、国家的一切权力属于人民。
2、国家权力机关——人民代表大会——由人民选举产生的代表组成。
3、全国人民代表大会行使国家最高权力。
4、人大常委会向本级人民代表大会负责，人民代表大会向人民负责。
人民代表大会制度的适宜性：
1、人民代表大会制度既能保证人民民主，又能保证国家机关的效能。
2、人民代表大会制度既能保证中央的统一领导，又能保证地方必要的自主权，使其主动性得到充分发挥。
3、人民代表大会制度既维护各民族团结一致，又保证了少数民族的自治。
（三）公民的基本权利和义务
1、公民的平等权利
中华人民共和国公民在法律面前一律平等
2、公民的政治权利和自由
年满十八周岁的我国公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限、都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。
我国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。
3、公民的宗教信仰自由
4、公民的人身自由
5、公民的批评、建议、申诉、控告、检举和取得赔偿的权利
6、公民的社会经济权利
7、公民的文化教育权利
8、婚姻、家庭、妇女、老人、儿童受国家的保护
9、国家保护华侨、归侨、侨眷的权利和利益
三、现行宪法的修改
（一）1988年七届人大一次会议通过宪法第1、2条修正案
第一条：宪法第十一条：“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益。”
“国家通过行政管理，指导、帮助和监督个体经济”
增加规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展，私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”
第二条：宪法第十条第四款：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”
修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。土地的使用权可依照法律的规定转让。”
（二）1993年八届人大第一次会议通过第3—11条修正案，对宪法绪言有关部分和宪法第七条、第八条第一款，第十五条，第十六条，第十七条，第四十二条第三款和第九十八条进行了修改。其主要点为：
1、确认了建设有中国特色社会主义的理论在国家生活中的指导地位。
2、否定了传统计划经济体制，确立了建立社会主义市场经济体制的目标。
3、确认“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”有利于巩固和发展爱国统一战线。
4、将县级政权机关任期由三年改为五年，以充分发挥其在社会主义建设中的只能作用。
（三）1999年九届人大二次会议，通过了第十二条至第十七条修正案。这次修宪的主要内容有：
1、确立邓小平理论在社会主义现代化建设事业中的指导地位。将“邓小平理论”写进宪法第七自然段，与马列主义、毛泽东思想并列在一起。
2、宪法第五条增加一款作为第一款规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。
3、明确我国将长期处于社会主义初级阶段，确立了我国的社会主义的基本经济制度和分配制度。将宪法第六条增加以下内容：“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度。”
4、修改了我国的农村生产经营制度。
5、确立了非公有制经济在社会主义市场经济中的地位。
6、将宪法第二十八条：“反革命活动”修改为“危害国家安全犯罪活动”
（四）2004年十届人大二次会议通过第18条至第31条宪法修正案。主要内容有：
 1、确立“三个代表”重要思想在国家政治和社会生活中的指导地位。
2、增加推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展的内容。
3、在统一战线的表述中增加社会主义事业的建设者。
4、完善了土地征收、征用制度。
5、进一步明确国家对发展非公有制经济的方针。
6、完善了对私有财产保护的规定。
7、增加建立健全社会保障制度的规定。
8、增加了尊重和保障人权的规定。
9、完善了全国人民代表大会组成的规定。
10、修改了关于乡镇政权任期的规定。
四、宪法与依法治国
（一）依法治国的基本含义
依法治国，建设社会主义法治国家。法治的实质在于对公权力的控制，依法治国，就是用体现人民意志的法律来治理国家，这里的“国”，主要是指国家政权组织。要求所有的国家政权组织都要依法行使权力。
（二）依法治国的基本要求
1、树立宪法的权威
2、立法机关依法立法，各级人大代表依法行使法律赋予的权利，制定出真正体现人民意志的法律
3、司法机关依法独立行使职权，确保司法公正
4、各级行政机关及其工作人员作到依法行政，切实体现政府的人民性。
5、党在宪法和法律范围内活动
6、提高广大人民群众的法律意识

思考题：
１、全国人大对现行宪法作过哪些修改？
２、依法治国的基本要求有哪些？

第二章　公务员法
　
《中华人民共和国公务员法》由第十届全国人大常委会第十五次会议于2005年4月27日通过，自2006年1月1日起施行，《国家公务员暂行条例》同时废止。
一、公务员法的立法目的
1、规范公务员的管理
2、保障公务员的合法权益
3、加强对公务员的监督
4、建设高素质的公务员队伍
二、公务员法的基本原则
1、公务员的管理，坚持党管干部的原则
2、公务员的管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则
3、公务员的管理，坚持监督约束与激励保障并重的原则
4、公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备、注重工作实绩的原则
5、对公务员实行分类管理的原则
6、公务员依法履行职务受法律保护的原则
三、公务员法的制度创新
（一）扩大了公务员的范围
本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制，由财政负担工资福利的工作人员。（《国家公务员暂行条例》：本条例适用于各级国家行政机关中除公勤人员以外的工作人员。）
公务员的范围：人大机关、行政机关、审判机关、检察机关、中国共产党机关、民主党派机关、政协机关。
公务员的义务、权利和管理，适用本法。
法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定。
（二）分类机制创新
1、实行职位分类管理
从优化管理的角度，拓宽公务员职业发展空间。
公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。
国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定。
公务员职务分为领导职务和非领导职务。
领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。
非领导职务层次在厅局级以下设置。
综合管理类的领导职务根据宪法、有关法律、职务层次和机构规格设置确定。
综合管理类的非领导职务分为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。
综合管理类以外其他职位类别公务员的职务序列，根据本法由国家另行规定。
各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件。
2、公务员的职务应当对应相应的级别。
公务员职务与级别的对应关系，由国务院规定。
公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据。
公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。
公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别。
（三）更新机制创新
  1、公务员应当具备的条件
（1）具有中华人民共和国国籍；
（2）年满十八周岁；
（3）拥护中华人民共和国宪法；
（4）具有良好的品行；
（5）具有正常履行职责的身体条件；
（6）具有符合职位要求的文化程度和工作能力；
（7）法律规定的其他条件。
报考公务员，还应当具备省级以上公务员主管部门规定的拟任职位所要求的资格条件。
 2、录用
坚持考试录用、凡进必考。
录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。
公务员录用考试采取笔试和面试的方式进行，考试内容根据公务员应当具备的基本能力和不同职位类别分别设置。
 3、职务任免
公务员职务实行选任制和委任制。
领导成员职务按照国家规定实行任期制。
本法所称领导成员，是指机关的领导人员，不包括机关内设机构担任领导职务的人员。
 4、职位聘任
机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。
机关聘任公务员应当在规定的编制限额和工资经费限额内进行。
国家建立人事争议仲裁制度。
5、辞职辞退
增加了三种禁止辞职的情形。
公务员有下列情形之一的，不得辞去公职：
（1）未满国家规定的最低服务年限的；
（2）在涉及国家秘密等特殊职位任职或者离开上述职位不满国家规定的脱密期限的；
（3）重要公务尚未处理完毕，且须由本人继续处理的；
（4）正在接受审计、纪律审查，或者涉嫌犯罪，司法程序尚未终结的；
（5）法律、行政法规规定的其他不得辞去公职的情形。
 确立了领导成员公务员的引咎辞职制度。
领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。
领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。
明确规定了不得辞退公务员的四种情形。
对有下列情形之一的公务员，不得辞退：
（1）因公致残，被确认丧失或者部分丧失工作能力的；
（2）患病或者负伤，在规定的医疗期内的；
（3）女性公务员在孕期、产假、哺乳期内的；
（4）法律、行政法规规定的其他不得辞退的情形。
 6、退休
公务员达到国家规定的退休年龄或者完全丧失工作能力的，应当退休。
公务员符合下列条件之一的，本人自愿提出申请，经任免机关批准，可以提前退休：
（1）工作年限满三十年的；
（2）距国家规定的退休年龄不足五年，且工作年限满二十年的；
（3）符合国家规定的可以提前退休的其他情形的。
（四）激励机制创新
 1、考核
对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。
定期考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。
定期考核的结果应当以书面形式通知公务员本人。
定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。
2、职务升降
公开选拔、竞争上岗
3、工资福利保险
公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。
国家建立公务员工资的正常增长机制。
公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。
公务员按照国家规定享受地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、岗位津贴等津贴。
公务员工资应当按时足额发放。
国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。
（五）监督机制创新
 1、增加调整了公务员的义务
要求公务员模范遵守宪法和法律；
按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；（职权法定、程序法定、职权与职责统一）
忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令。
 2、完善了回避制度
 3、惩戒
公务员有权对上级违法的决定和命令说不：公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。
完善了对公务员的处分程序：公务员违纪的，应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查，并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩。
4、申诉控告
明确列举了可申诉的八种情形，建立了两级复核制度。
公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉：
处分；辞退或者取消录用 降职；定期考核定为不称职；免职；申请辞职、提前退休未予批准；未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇；法律、法规规定可以申诉的其他情形。
对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。

思考题：
１、公务员法的基本原则有哪些？
２、公务员法的制度创新有哪些？

第三章　依法行政基本理论

一、依法行政的基本涵义
依法行政是指行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。
 （一）依法行政的主体是行政机关；是对行政机关提出的要求
 （二）依法行政所说的行政，是指公共行政
 （三）依法行政包括法律授权和依据法律
 （四）对行政机关是否依法行政，必须加强法律监督
 （五）依法行政的目的是保障公民权利
二、我国法的主要表现形式
 1、宪法（全国人大）
 2、法律（全国人大和全国人大常委会）
 3、行政法规（国务院）
 4、地方性法规（省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会）
 5、规章（部门规章和地方政府规章）
三、依法行政是依法治国的关键
依法行政是依法治国的重要组成部分；依法行政是依法治国的关键、核心和难点。四、依法行政的基本要求
（一）职权法定
行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。
（二）职权与职责统一
行政机关对行政权力没有处分权。放弃职权就是违法，应当追究法律责任。
（三）法律优先
法律规范在效力上是有位阶层次的。法律优先包含下列含义：在已有法律规定的情况下，任何其他规范，都不得与法律相抵触，凡有抵触，都以法律为准。在法律尚无规定，其他规范作了规定时，一旦法律就此事项作出规定，法律优先，其他规范的规定都必须服从法律。 
法律冲突时的适用规则：上位法优于下位法；特别法优于一般法；新法优于旧法；法无溯及力
（四）法律保留
凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则或者只能由法律规定，或者必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的规范中作出规定。
立法法第八条 下列事项只能制定法律：
（一）国家主权的事项；
（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权 ；
（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；
（四）犯罪和刑罚；
（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；
（六）对非国有财产的征收；
（七）民事基本制度；
（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；
（九）诉讼和仲裁制度；
（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
第九条 本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人大及其常委会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚 、司法制度等事项除外。（绝对保留事项）
（五）程序正当
行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见。要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。
（六）诚实守信与信赖保护
行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

思考题：
１、我国法的主要表现形式有哪些？
２、依法行政的基本要求有哪些？

第四章　行政处罚法

《中华人民共和国行政处罚法》由第八届全国人民代表大会第四次会议于1996年3月17日通过，自1996年10月1日起施行。
一、行政处罚的基本原则
（一）处罚法定原则
（二）处罚与教育相结合原则
（三）公正、公开原则
（四）处罚救济原则（无救济，则无权利）
（五）一事不再罚原则
二、行政处罚的种类和设定
（一）行政处罚的种类：
1、警告——声誉罚
2、罚款——财产罚
3、没收违法所得、没收非法财物——财产罚
4、责令停产停业——行为罚
5、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照——行为罚
6、行政拘留——人身自由罚
7、法律、行政法规规定的其他行政处罚。
（二）行政处罚的设定
法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。
行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。
法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。
省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。
尚未制定法律、法规的，以上地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。
除以上规定外，其他规范性文件不得设定行政处罚。
三、行政处罚的实施机关
（一）行政机关实施行政处罚
行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。
（二）综合执法机构（相对集中处罚权）
国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
（三）行政处罚法权的授权
法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。
（四）行政处罚权的委托
行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托依法成立的管理公共事务的事业组织组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。
委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。
受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。
四、行政处罚的管辖和适用
（一）管辖
行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。
对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。
（二）行政处罚的适用
行政处罚的适用条件
1、事实条件—是公民、法人或其他组织有行政违法行为。
2、主体条件—即行政处罚必须是有法定行使行政处罚权的行政主体实施
3、对象条件—必须是违反行政法律规范的行政相对人，且具有一定的责任能力。
4、时效条件—违法行为未超过追究时效
违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。（《治安管理处罚条例》规定的时效为6个月）
五、行政处罚的程序
（一）简易程序
适用简易程序的条件
1、适用于事实清楚、证据确凿、案情简单的行政处罚案件
2、只能适用于较轻的行政处罚：警告或对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000以下罚款。
（二）一般程序
1、立案
2、调查取证。行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。 执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。
3、听取申辩与听证
4、作出处罚决定
行政机关依法给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：
1、当事人的姓名或者名称、地址；
2、违反法律、法规或者规章的事实和证据；
3、行政处罚的种类和依据；
4、行政处罚的履行方式和期限；
5、不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；
6、作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。
行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。
（三）听证程序
1、告知听证权利——行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；
2、听证提出——当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；
3、听证通知——行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；
4、举行听证会
除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；
听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；
举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；
5、制作听证笔录——听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。
（四）行政处罚的执行
行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。
作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。
除依照本法第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。
当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。
当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出处罚决定的行政机关可以采取下列措施：
1、到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；
2、根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；
3、申请人民法院强制执行。
当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。
除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。
罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分；财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。
公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚，有权申诉或者检举；行政机关应当认真审查，发现行政处罚有错误的，应当主动改正。

思考题：
１、行政处罚法对行政处罚的设定是如何规定的？
２、行政处罚的程序。

第五章　行政许可法

《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）于2003年8月27日经十届全国人大常委会第四次会议通过，于2004年7月1日起施行。行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法之后又一部规范政府共同行为的重要法律。
一、制定行政许可法的必要性
行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可是一项重要的行政权力。它涉及政府与市场，政府与社会，行政权力与公民、法人或者其他组织的权利的关系，涉及行政权力的配置及运作方式等诸多问题。
第一，制定行政许可法，是规范设定、实施行政许可行为的需要。
第二，制定行政许可法，是深化行政审批制度改革的需要。
第三，制定行政许可法，是适应加入世贸组织新形势的需要。
二、行政许可的主要原则
第一，职权法定原则
设定和实施行政许可，都必须严格依照法定的权限、范围、条件和程序进行。
第二，公开、公平、公正原则
有关行政许可的规定必须公布，未经公布的，不得作为实施行政许可的依据；行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开；对符合法定条件、标准的申请人，要一视同仁，不得歧视。
第三，便民原则
第四，救济原则
公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。
第五，信赖保护原则
公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。
行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。但是，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。
第六，监督原则
县级以上人民政府必须建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度。
上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。
行政机关要对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督，发现违法行为应当依法查处。
三、行政许可的主要制度
（一）行政许可的设定范围制度
可以设定许可的事项范围：
1、直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；
2、有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；
3、提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；
4、直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；
5、企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；
6、法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。
可以不设定行政许可的事项范围：
以上事项中通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：
1、公民、法人或者其他组织能够自主决定的；
2、市场竞争机制能够有效调节的；
3、行业组织或者中介机构能够自律管理的；
4、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
（二）行政许可的设定权制度
凡行政许可法规定可以设定行政许可的事项，法律都可以设定行政许可。
对可以设定行政许可的事项，尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以通过发布决定的方式设定行政许可，实施后，除临时性行政许可事项外，应当及时提请全国人大及其常委会制定法律，或者自行制定行政法规。
对于可以设定行政许可的事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规，因行政管理需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规。
地方性法规、地方政府规章不得设定应当由国家统一确定的有关公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可，不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。
其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。
（三）行政许可的实施制度
1、实施行政许可的主体
原则：行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。
两点例外：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。
行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。
委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。
2、实施主体的体制创新
一是相对集中行政许可权。经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。
二是“一个窗口”对外。行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。
三是统一办理、联合办理或者集中办理。行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织关部门联合办理、集中办理。
3、实施行政许可的程序
（1）申请
申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。
申请人可以委托代理人提出行政许可申请。但是，依法应当由申请人到行政机关办公场所提出申请的除外。
行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。
行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。
申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。
（2）受理
申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；
申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；
申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。
行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。
行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。
（3）审查与决定
申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。
行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。
申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。
行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。
法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效。
（4）期限
除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。
依照本法第二十六条的规定，行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人。
依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。
行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。
行政机关作出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在以上规定的期限内。行政机关应当将所需时间书面告知申请人。
（5）听证
法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。
行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。
申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。
行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。
（6）实施行政许可的费用
行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。
行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨。
行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费；所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。
（四）行政许可的监督检查制度
1、内部监督检查制度
行政许可法规定，上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。
2、外部监督检查制度
一是书面监督检查制度。
行政机关对被许可人的监督，原则上应当采取书面监督的方式，就是通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。这样既可以保证监督的效果，又可以防止监督扰民、增加企业负担。行政许可法还规定行政机关应当将监督检查情况和处理结果的记录签字归档，供公众查阅。这对增强行政机关工作人员的责任心，促进被许可人诚实守信具有重要作用。
二是实地监督检查制度。
行政机关对于通过书面监督方式难以达到监督效果，需要进行实地检查、核验、检测的，应当进行实地检测。比如，行政许可法规定，行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所依法进行实地检查。
三是属地管辖制度。
一般来说，作出行政许可决定的行政机关负有对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查的责任，也就是通常所说的：“谁审批、谁负责、谁监管”。
但是，如果被许可人在作出许可决定的行政机关管辖区域外从事行政许可事项活动，作出许可决定的行政机关就不便对其直接进行监督。行政许可法针对这种情况明确规定，被许可人在作出行政许可决定的行政机关管辖区域外违法从事行政许可事项活动的，违法行为发生地的有关行政机关应当依法查处，并将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的行政机关。
 四是举报制度。
个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动，有权向行政机关举报，行政机关应当及时核实、处理。
思考题：
１、行政许可法对行政许可的设定是如何规定的？
２、实施行政许可的程序。

第六章　物权法

《中华人民共和国物权法》于2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过，自2007年10月1日起施行。物权法的作用：定纷止争、物尽其用。物权法的意义：发展市场经济、保护公民私有财产、推进依法行政
一、什么是物、物权、物权法
本法所称物，包括不动产和动产。
本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”
用益物权— 利用他人不动产的使用价值。包括：土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权。
担保物权— 利用他人物的交换价值。包括：抵押权、质权、留置权。
物权法就是调整物的归属和利用而产生的民事关系的法律。
物的归属：所有权（自物权）
物的利用—对他人物的利用。包括用益物权与担保物权（他物权）
二、物权法的基本原则
1、物权法定原则：物权的种类和内容，由法律规定。
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》：土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。
2、物权公示原则：
不动产—登记、动产—交付
国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。
3、预告登记制度
当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。
当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。
预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，预告登记失效。
4、非基于双方法律行为的物权变动的生效
因法院、仲裁委的法律文书或者政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或政府的征收决定等生效时发生效力。
因继承或受遗赠取得物权的，自继承或受遗赠开始时发生效力。
因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。
依照第二十八条至第三十条规定享有不动产物权的，处分该物权时，依照法律规定需要办理登记的，未经登记，不发生物权效力。
三、所有权
1、所有权是指所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。
2、征收与征用
为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。
征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。
征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。
因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。
3、国家所有权和集体所有权、私人所有权
法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。
国有财产由国务院代表国家行使所有权
法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。
4、业主的建筑物区分所有权
建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。
建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。
建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。
建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。
建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。
占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有
5、善意取得制度
无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的，除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：
 (一)受让人受让该不动产或者动产时是善意的；
 (二)以合理的价格转让；
 (三)转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。
受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。
6、拾得遗失物的返还
拾得遗失物，应当返还权利人。拾得人应当及时通知权利人领取，或者送交公安等有关部门。
拾得人在遗失物送交有关部门前，有关部门在遗失物被领取前，应当妥善保管遗失物。因故意或者重大过失致使遗失物毁损、灭失的，应当承担民事责任。
权利人领取遗失物时，应当向拾得人或者有关部门支付保管遗失物等支出的必要费用。
权利人悬赏寻找遗失物的，领取遗失物时应当按照承诺履行义务。（承认悬赏广告的效力）
拾得人侵占遗失物的，无权请求保管遗失物等支出的费用，也无权请求权利人按照承诺履行义务。
遗失物自发布招领公告之日起六个月内无人认领的，归国家所有。
 思考题：
１、如何理解物权法的基本原则？
２、物权法的征收制度。

【阅读书目参考】

[1]全国干部培训教材编审指导委员会组织编写：《宪法知识读本》，人民出版社，2006年版。
[2]汪永清主编：《中华人民共和国行政许可法释义》，中国法制出版社，2003年版。
[3]中组部、人事部组织编写：《中华人民共和国公务员法释义》，中国人事出版社，2005年版。
[4]石春玲编：《物权法原理》，中国政法大学出版社，2008年版。
[5]杨炳芝,韩 潇主编：《行政处罚法实用教程》，中国法制出版社，1996年版
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

社会保障制度建设

 

 

 

 

 

 

 

 

第一章 社会保障总论

第一节 社会保障概述
一、社会保障的概念与内涵
（一）社会保障的概念
社会保障是指国家通过立法、积极动员社会各方面资源，保证无收入、低收入以及遭受各种意外灾害的公民能够维持生存，保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育时的基本生活不受影响，同时根据经济和社会发展状况，逐步增进公共福利水平，提高国民生活质量。
（二）国外对社会保障的界定
（三）社会保障的内涵
第一， 社会保障的最终责任主体是国家或政府。
第二， 社会保障是法律赋予公民的一项基本权利。
第三， 社会保障是对公民基本生活的保障，是对公民生活遇到社会风险时的一种基本的社会服务和物质帮助。
第四， 社会保障是通过国民收入再分配，对社会弱势群体进行保护的社会收入分配政策。
二、社会保障的主要内容
（一）社会保险
    社会保险是指国家通过立法，多渠道筹集资金，通过社会成员之间的风险共担，对暂时或永久丧失劳动能力，或虽有劳动能力而无工作、丧失生活来源的劳动者，给以一定程度的收入补偿，使之维持基本生活水平的保障制度。
1. 养老保险 
养老保险是指劳动者在达到国家法律法规规定的解除劳动义务的年龄，或因年老丧失劳动能力的情况下，依法获得经济收入、物质帮助和生活服务的社会保险制度。
2. 医疗保险
医疗保险是为补偿疾病带来的医疗费用和收入损失的一种保险制度。
3. 失业保险
失业保险是指对非因本人意愿中断就业的劳动者提供一定时期物质帮助和再就业服务的制度。
4. 工伤保险
工伤保险是指劳动者在生产劳动和其他工作过程中因遭受意外伤害或因长期接触有毒有害因素引起职业病暂时或永久丧失劳动能力后，从国家或社会获得补偿和服务的制度。
5. 生育保险
生育保险是对因生育中止劳动的女性劳动者给予补偿的社会保险制度。
（二）社会救助
    社会救助亦称社会救济或国民救助，是国家通过国民收入的再分配，对因自然灾害或其他经济、社会原因而无法维持最低生活水平的公民给予无偿帮助，以保障其最低生活水平的社会保障制度。
1. 社会救助的性质和目标
性质：“最后一道防线”
目标：维持最低生活需要，给付标准一般低于社会保险，经费来源也与社会保险不同。
2. 社会救助的对象
（1） 无依无靠，完全没有生活来源的。
（2） 有劳动能力，也有收入，但因意外灾害而遭受沉重的财产甚至人身损失，一时生活困难的。
（3） 有收入来源，但生活水平低于国家法定最低标准的公民和家庭。
3. 社会救助的内容
（1） 贫困救助
（2） 灾害救助
（三）社会福利
广义的社会福利是指政府为全体社会成员创建有助于提高生活质量和文化环境，提供各种社会性津贴、公共基础设施和社会服务，以不断增进国民整体福利水平。
狭义的社会福利是指政府和社会向老人、儿童、残疾人等社会中特别需要关怀的人群，提供必要的社会援助，以提高他们的生活水准和自立能力。
（四）社会优抚
    社会优抚指政府和社会对军人等从事特殊工作的人员及其家属予以优待、抚恤和妥善安置的社会保障制度。
（五）住房保障
    住房保障是改善劳动者住房条件并保障贫苦、弱势群体住房需要的福利制度。
第二节 社会保障的基本功能与原则
一、社会保障的基本功能
（一）保障基本生活
（二）维护社会稳定
（三）促进经济发展
（四）保持社会公平
（五）增进国民福利
二、社会保障的基本原则
（一）普遍性原则
（二）公平性原则
（三）互济性原则
（四）强制性原则
第三节 社会保障的基本理论
一、近代社会保障理论主要流派
（一）民主社会主义
（二）新自由主义
（三）“第三条道路”思想
二、社会保障的主要模式
（一）福利国家模式
    代表国家：英国、瑞典
    基本特征：全国保障；社会保障范围由生到死，几乎无所不包；社会保障资金主要来源于国家一般性税收；实行广泛而优厚的公共津贴制度，津贴与个人收入及缴费之间缺乏联系；财政负担较重。
1．国民保险
2．国民医疗保健服务
3．社会救助
4．社会福利
（二）社会保险模式
    代表国家：德国、美国、日本
    基本特征：权利与义务相对应；社会保障费用由政府、用人单位和劳动者三方负担，个人和用人单位缴费为社会保险基金的主要来源；以保障基本生活水平为原则；待遇给付标准与劳动者的个人收入和缴费相联系；强调公平与效率兼顾，既保证每一个公民都能享有一定的社会保障待遇，又不能影响市场竞争活力。
（三）强制储蓄模式
    代表国家：新加坡、智利
    基本特征：建立个人账户、雇主和雇员的缴费全部计入雇员的个人账户；个人账户资金投入资本市场运营，以实现保值增值；雇员退休后的养老保险待遇完全取决于其个人账户积累额。
1．新加坡的中央公积金制度
2．智利的个人账户养老金制度
3．模式比较
（四）国家保障模式
    代表国家：苏联
    基本特征：社会保障事务完全由国家包办，个人不缴纳任何保险费，在保障目标上以追求社会公平为主，在保障范围上几乎覆盖全体国民。
第四节 社会保障的起源与发展
一、社会保障的萌芽
二、欧洲工业革命的完成与社会保障制度的产生
三、福利国家的诞生和社会保障制度的发展
第五节 世界社会保障的改革趋势与改革实践
一、世界社会保障制度改革的背景
（一）人口老龄化使社会保障支出急剧增长，加剧了养老、医疗保险基金的支付压力。
（二）经济全球化加大了推进社会保障制度的难度。
（三）就业方式多样化挑战了传统的社会保障制度。
二、社会保障改革的理论起源和改革总体趋势
一是在资金来源上开源节流。
二是在社会保障责任上处理好国家与市场的关系，实行私营化，扩大福利供给领域的市场经济成分。
三是在制度体系上强调建立多层次的社会保障体系。
三、养老保险制度改革发展趋势
一是延长退休年龄，提高缴费年限，提高缴费费率，调整计发办法，降低养老金替代率等。
二是引入个人账户制度。
三是由单一保障向多层次、多渠道保障转变。
四、医疗保障制度改革发展趋势
（一）探索医疗与预防相结合的健康保险模式和途径。
（二）增加收入，控制医疗费用。
（三）卫生资源转向投入初级医疗服务，实现人人享受卫生保健的目标。
五、失业保险制度改革发展趋势
一是严格了待遇享受条件。
二是强化失业保险的就业保障功能。
第六节 政府的社会保障功能
一、社会保障是政府的一项基本职能
一是通过立法建立制度，并对执行情况进行监督检查。二是通过公共预算对社会保障给予财政支持。三是直接经办基本社会保障业务，为公民提供社会保障公共产品和公共服务。
二、政府社会保障职能定位需要妥善处理两个关系
（一）政府与市场的关系
（二）中央与地方的关系
三、我国政府的社会保障职能
（一）制定社会保障发展规划并组织实施。
（二）做好社会保障立法和法律法规的监督检查工作。
（三）调整财政支出结构，增加社会保障的资金投入。
（四）培育资本市场，动员和引导市场和民间福利的发展。

思考题：
1、社会保障的内涵是什么？
2、简述社会保障的基本功能与原则。
3、社会保障的主要模式有哪些？
4、社会保障改革的总体趋势有哪些？谈谈你的看法。
5、我国政府的社会保障职能有哪些？

第二章  我国社会保障体系的建立与发展

第一节  我国社会保障体系概述
一、我国社会保障体系的主要内容
（一）养老保险
（二）失业保险
（三）医疗保险
（四）工伤保险
（五）生育保险
（六）城市居民最低生活保障制度（“最后一道安全网”）
（七）农村社会保障制度
1．探索建立农村养老保险制度。
2．建立新型农村合作医疗制度。
3．实行农村社会救助。
4．探索并逐步解决农民工和被征地农民的社会保障。
二、我国社会保障体系的基本特征
（一）低水平
（二）广覆盖
（三）多层次
（四）逐步统一
三、我国社会保障体系建设的基本目标
（一）独立于企业事业单位之外
    社会保障费用实行社会统筹，社会保险事务由政府委托的社会保险经办机构及社会服务机构管理，社会保险待遇由银行、邮局等社会服务机构发放，社会保障对象由社会保险经办机构和社区组织等机构进行管理。
（二）资金来源多元化
一是做好社会保险扩大覆盖面和基金征缴工作。
二是改革财政体制，调整财政支出结构。
三是变现部分国有资产。
四是积极探索社会保障基金的投资运营。
五是发行社会保障债券和彩票。
六是开征新税种。
七是做大全国社会保障基金，积极进行投资运营，为社会保障进行战略储备。
（三）保障制度规范化
   一是加强立法；二是完善制度；三是规范运作
（四）管理服务社会化
一是提高管理和服务能力。
二是实行养老金社会化发放。
三是加强社区建设，进一步推进社区管理。
第二节  我国社会保障体系的历史沿革与发展
一、我国社会保障制度的建立
二、社会保障制度改革的初步探索
三、与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系框架逐步形成
（一）基本实现了“两个确保”
（二）初步形成了社会保障体系框架
（三）进行完善社会保障体系的试点
第三节  我国社会保障体系的基本评估与改革完善
一、对现行制度的基本评估
（一）制度创新，实现从企业保障到社会保障的本质转移
（二）最低生活保障制度从无到有，建立了社会保障“最后一道安全网”
（三）覆盖面不断扩大，促进了社会的公平、稳定与和谐
（四）初步形成法律法规体系，社会保障逐步走上法制化轨道
二、存在问题与改革对策
（一）社会保障制度改革存在的主要问题
1．城乡社会保障制度发展失衡。
2．覆盖面小，统筹层次低。
3．制度不完善，基金未来支付存在危机。
4．对城镇化过程中迁移人口的保障缺失。
（二）基本对策
1．扩大社会保障覆盖面，让更多的人享有社会保障。
2．实现制度创新。
3．加强基金筹集和基础管理。
4．加强社会保障法制建设。
三、探索建立独立于企业、事业之外的社会保障体系
（一）试点的目标、原则和主要任务
    目标：建立独立于企事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。
    原则：由近及远，逐步完善；保持社会保障政策的连续性，改善居民对改革的心理预期；国家统一决策与分级管理相结合，局部利益服从全局利益；社会保障标准要同国情国力及各方面的承受能力相适应，公平与效率相结合，权利与义务相对应；明确划分社会保障事权，调动各方面的积极性，推动多层次社会保障体系建设。
    主要任务：调整和完善城镇职工基本养老保险制度；加快建立城镇职工基本医疗保险制度；推动国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨；加强和完善城市居民最低生活保障制度；实现社会保障管理和服务的社会化；加强社会保障资金的筹集和管理等。重点是并轨和做实养老保险个人账户。
（二）辽宁试点
1．国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨任务基本完成，实现了百万国企职工战略转移，促进了国企改革和经济结构调整。
2．基本养老保险个人账户一步做实，实现了制度的转换。
3．初步实现管理和服务的社会化。
4．实现应保尽保，维护了社会稳定。
（三）吉林、黑龙江试点
1．并轨。
2．做实。
3．进一步改善基本养老金计发办法。
4．规范社会保险参保缴费政策。
5．提高养老保险的统筹层次。
6．建立企业年金。

思考题： 
1、 简述我国社会保障体系的主要内容。
2、 我国社会保障体系建设的基本目标是什么？
3、 我国社会保障制度改革存在什么问题？如何解决？

第二章 养老保险

第一节 养老保险制度概述
一、养老保险的含义与功能
含义：养老保险制度是国家和社会根据一定的法律法规，为解决劳动者达到国家规定的解除劳动义务的年龄，或因年老丧失劳动能力、退出劳动岗位后，保障其基本生活而建立的一种社会保障制度。
功能：
一是养老保险是针对法定范围内的老年人完全或基本退出劳动岗位后才发生作用的收入保障制度。
二是实施养老保险的目的是通过国家手段保障老年人的基本生活需求，为其晚年生活提供一份稳定、可靠的经济来源。
三是养老保险是以社会保障为手段实现保障目的的，是世界各国较普遍实行的一种社会保障制度。
四是养老保险具有社会性，享受时间长，费用支出庞大，必须设置专门机构，实行专业化、社会化的统一规划和管理。
二、养老保险的制度类型
（一）从融资方式的角度区分
1．现收现付筹资方式；
2．完全积累筹资方式；
3．部分积累筹资方式。
（二）从待遇给付的角度区分
1. 普惠制养老保险；
2. 社会救助式养老保险。
第二节 国外养老保险制度
一、国外养老保险制度的基本框架
国外养老保险制度框架主要包括覆盖范围、筹资方式、领取条件、待遇水平、管理方式、基金运营与监督几个方面。
二、国外养老保险制度的发展
三、国外养老保险制度改革
（一）改革的思路与内容
1．进行调整性的改革
（1）调整法定退休年龄。
（2）调整缴费基数。
（3）扩大征缴范围。
（4）提高享受全额养老金的缴费时间和工作年限。
（5）提高缴费费率。
（6）调整养老金计发办法、降低替代率。
（7）改革管理制度。
2．进行结构性的改革
（1）建立多支柱的养老保险。
（2）转换制度模式。
（3）改革基金管理方式。
（4）降低社会保障管理成本。
（5）引入个人账户。
（二）模式转换过程中历史债务的解决办法
1．调整性的方法
在转向积累模式的过程中，首先采用一些调整性改革措施，以便达到增收节支，从而削减一部分养老金债务。具体做法有：提高退休年龄，对待遇计发办法、缴费基数和待遇的指数化方式等进行修改。
2．采取措施，筹集转轨费用
（1）发行认可券。
（2）计发补偿性养老金。
（3）用国家财政收入直接填补。
（4）先发行国债偿还养老金债务，后逐步增征一定的工资税来兑现国债。
（5）用国有资产补偿。
（三）转轨国家的改革
（四）发展趋势的争论
第三节 我国养老保险制度
一、我国的养老保险的制度框架
（一）企业养老保险
   第一层次是基本养老保险，第二层次是企业补充养老保险，第三层次是个人储蓄性养老保险。
（二）机关事业单位养老保险
   现行制度模式为现收现付制，没有建立独立的养老基金，也没有基金积累。养老费用完全由政府财政或单位统包，实行待遇确定型养老计发办法。
（三）农村养老保险
采取农民自愿和政府组织引导相结合的办法，从低标准起步，以保障老年人的基本生活为目的。目前农村养老保险仍在探索中。
二、城镇企业职工养老保险的发展
第一阶段：1978-1990年的改革与实践
第二阶段：1991-2000年的探索与实践
1．建立多层次养老保险制度。
2．试行社会统筹与个人账户相结合制度模式。
3．改革基金养老金计发办法。
4．统一全国养老保险制度。
5．替代率水平的调整。
6．建立基本养老金调整机制与“两个确保。”
7．推进企业退休人员管理服务的社会化。
第三阶段：2000年至今的探索与实践
   在辽宁省进行了完善社会保障体系的试点工作，试点内容是：
1. 探索养老金的筹集方式。
2. 对个人账户政策进行调整。
3. 探索建立省一级养老保险调剂金制度。
4. 调整养老金待遇计发方式、计发结构。
第四节 我国养老保险制度面对的挑战
一、 国有企业改革成本转嫁养老保险制度，制度面对的严峻挑战
(一)  提前退休暂时缓解了就业压力却加剧了养老金的支付压力
(二)  参保职工和领取养老金人数不同比例增长加剧制度压力
(三)  供养负担日益沉重
(四)  用人单位缴费负担过重
(五)  财政的转移支付仅够维持当期的养老金支付缺口
二、覆盖面窄，统筹层次低，一些政策性问题亟待解决
三、机关、事业单位与企业未同步改革，待遇差别扩大，矛盾突出
四、建立多层次的养老保险制度进展缓慢
第五节 我国养老保险制度发展的对策
一、对企业职工基本养老保险制度进一步改革和完善
（1） 要继续把确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放作为首要任务，进一步完善各项政策和工作机制，确保离退休人员基本养老金按时足额发放，不得发生新的基本养老金拖欠，切实保障离退休人员的合法权益。
（2） 统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策，不断扩大养老保险覆盖范围，保障劳动者合法权益。
（3） 逐步做实个人账户，真正实现由现收现付制向部分积累制的转变。
（4） 为进一步完善鼓励职工参保缴费的激励约束机制，相应调整基本养老金计发办法。
（5） 建立基本养老金正常调整机制，可以让退休人员分享经济社会发展成果。
（6） 积极发展企业年金，建立多层次的养老保障体系。
（7） 加强基本养老保险基金征缴，加大财政投入，完善多渠道筹资机制。
（8） 加快提高统筹层次，增强基本养老保险基金的抗风险能力。
（9） 按照建立独立于企业事业单位之外社会保障体系的要求，进一步做好退休人员社会化管理工作，加快公共老年服务设施和服务网络建设步伐，不断提高退休人员的生活质量。
（10）不断提高社会保险管理服务水平，加快社会保障信息服务网络建设步伐，建立高效运转的经办管理服务体系，把社会保险的政策落到实处。
二、探索规范化的养老保险基金筹集方式
（一） 调整政府社会保障财政支出结构
（二） 探索建立社会保障储备基金
第六节 我国农村社会养老保险制度的探索与实践
一、农村社会养老保障格局发生重大变化
二、农村社会养老保障现状
（一）农村社会养老保险制度建设的基本情况
（二）农村社会养老保险制度建设的初步成效
1．制度建设从无到有。
2．制度模式有所创新。
3．社会效应开始显现。
4．形成了一批具有示范意义的典型。
一、农村社会养老保险制度建设面临的主要问题
一是认识有待进一步统一；二是制度覆盖面窄、保障水平低；三是农民城镇化缺乏制度保障；四是制度设计有待完善。
二、我国恩格尔系数变化使农村发展社会养老保险成为可能

思考题：
1. 简述养老保险的含义与功能。
2. 养老保险的制度类型有哪些？
3. 我国养老保险的制度框架的主要内容是什么？
4. 我国养老保险制度所面临的挑战有哪些？相应的对策是什么？
5. 国家对农村社会养老保险进行了那些探索与实践？

第四章  失业保险

第一节 失业与失业保险概述
一、失业的基本概念及失业类型
失业是指劳动者在有能力工作并确实在寻找工作的情况下不能得到适宜职业而失去收入的状态。
失业类型：摩擦性失业、季节性失业、技术性失业、结构性失业、周期性失业。
二、失业保险的分类、含义及特点
分类：强制性失业保险、自愿性失业保险。
含义：失业保险是指国家通过立法强制实行，由政府负责建立基金，对非因本人意愿中断就业而暂时失去生活来源的劳动者提供一定时期的物质帮助及再就业服务的一项社会保险制度。
特点：强制性、互济性、社会性、福利性。
第二节 国外失业保险制度概况与发展趋势
一、国外失业保险制度概况
二、国外失业保险的发展趋势
（一）国外失业保险制度存在的问题
   一是失业保险基金支出不断攀升；二是长期的高福利政策扼杀了经济活力，降低了经济效率；三是失业者消极对待再就业。
（二）国外失业保险政策的最新进程
第三节 我国失业保险制度的建立与发展
一、我国失业保险制度的历史沿革
第一阶段：（1986.7-1993.4）确立失业保险制度基本框架的阶段，也是失业保险初步发挥作用的时期。
第二阶段：（1993.4-1999.1）补充发展的阶段，也是其作用进一步发挥的时期。
第三阶段：（1999.1至今）基本完善的阶段，也是失业保险工作走向法制化和规范化的重要时期。
二、我国失业保险的主要政策
（一）失业保险的覆盖范围
（二）失业保险的筹资机制
（三）享受失业保险待遇的条件
（四）失业保险待遇、支付标准、给付期限和申领程序
（五）失业保险基金的管理
（六）失业保险的管理、监督和处罚
（七）促进失业者再就业
三、《失业保险条例》的实施情况
（一）制度体系已经形成
（二）覆盖对象大幅度增加
（三）基金征缴成效显著
（四）失业人员基本生活得到保障
第四节 国有企业下岗职工基本生活保障与失业保险并轨
一、下岗职工基本生活保障制度
下岗职工基本生活保障制度所保障的对象是进入再就业服务中心，并与国有企业签订“国有企业下岗职工基本生活保障和再就业协议”的下岗职工。下岗职工的基本生活保障，主要由企业再就业服务中心实施。
二、下岗职工基本生活保障与失业保险并轨
（一）并轨的必要性
（二）并轨工作的组织实施
（三）并轨工作的关键问题
第五节 进一步完善我国失业保险制度
一、我国失业保险制度存在的问题和面临的挑战
在实施积极就业政策的大背景下，失业保险促进就业的作用还没有有效体现；地区之间工作进展不平衡；在覆盖范围上，对非公经济纳入失业保险还重视不够，私营企业及其他类型企业参保不到位；在基金征缴上，缴费基数不够规范，欠费现象比较严重；在基金统筹层次上，多数地区没有实行全市统筹，抗风险能力弱；在基层经办机构建设上，不少地方人员少、经费不足、办公手段落后等现象较为突出，还不适应形势发展和所担负任务的需要。
二、完善失业保险制度的基本思路
第一， 从劳动者后顾之忧出发，扩大保障范围。
第二， 从增强保障能力入手，规范基金征缴和使用管理。
第三， 立足于帮助失业人员再就业，完善管理服务。
第四， 在做好基本生活保障工作的同时，探索失业保险促进就业的有效办法。

思考题：
1. 简述失业保险的分类、含义及特点。
2. 我国对失业保险实施了哪些政策？
3. 如何看待国有企业下岗职工基本生活保障与失业保险并轨？
4. 我国失业保险制度存在哪些问题？如何进一步完善我国失业保险制度？

第五章  医疗保险

第一节 医疗保险概述
一、医疗保险的概念及特点
医疗保险又称社会医疗保险，是国家强制实施的、由雇主和雇员共同缴费筹集医疗基金、用于化解个人医疗费用支付风险的一项社会保险制度。
特点：强制性、缴费性、权利和义务对等、互助共济、购买服务。
二、医疗保障的其他形式
（一）国家免费医疗
    国家免费医疗是指通过国家税收筹集医疗资金、由国家直接兴办的公立医疗机构为全民免费提供医疗服务的一项医疗保障制度，以英国为典型。
（二）私营医疗保险
    私营医疗保险与社会医疗保险相对，它是建立在资源基础上、由私营机构组织和管理的一种医疗保险制度。
（三）个人医疗储蓄
    个人医疗储蓄是通过强制个人缴费或单位和个人共同缴费、以个人名义建立医疗储蓄账户进行资金积累、用于支付个人及其家庭成员医疗费用的一种医疗保险制度。
（四）社会医疗救助
    社会医疗救助是通过国家财政和其他渠道筹集医疗基金、专门用于帮助贫困人口支付医疗费用的一种医疗保障制度。
第二节 国外医疗保险及发展趋势
一、医疗保险的产生和发展
二、国外医疗保险的发展趋势
（一）国外医疗保险面临的主要问题
1．医疗费用增长过快，医疗保险支付压力大。
2．发展中国家医疗保险覆盖面小，医疗保险公平性差。
（二）医疗保险的发展趋势
1．加强对医疗服务需方的约束。
2．加强对医疗服务供方的管理。
3．大力发展社区卫生服务，加强疾病预防和健康指导。
4．建立护理保险。
第三节 我国医疗保险制度的历史沿革
一、劳保医疗和公费医疗制度存在的主要问题
（一）覆盖面窄
（二）社会化程度低
（三）医疗费用增长过快
二、20世纪80年代以来的医疗保险改革
（一）对劳保、公费医疗制度的调整
1．约束职工个人
2．约束医疗机构
（二）实行医疗费用社会统筹
（三）社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度改革试点
（四）基本医疗保险制度改革政策的出台和实施
第四节 我国城镇职工基本医疗保险制度改革实践
一、医疗保险制度改革的任务和基本原则
任务：保障职工的基本医疗；控制医疗费用的过快增长
基本原则：基本保障、防范覆盖、双方负担、统帐结合
二、基本医疗保险制度的主要内容
（一）覆盖范围
（二）统筹层次
（三）缴费比例
（四）统帐结合
（五）基本医疗保险的管理
（六）对医疗服务的管理
一些特殊人群的医疗待遇
第五节 多层次医疗保障体系
（一）大额医疗费用补助
（二）国家公务员医疗补助
（三）企业补充医疗保险
（四）社会医疗救助制度
第六节 医疗保险制度改革的成就及面临的挑战
一、医疗保险制度改革的进展和成就
（一）基本形成了以《决定》为核心的医疗保险政策体系，完成了医疗保险从福利型制度到社会保险制度的根本变革。
（二）基本医疗保险制度已经在全国城镇普遍建立起来。
（三）保障了广大职工的基本医疗需求。
（四）基本形成了医疗费用分担机制和医疗服务的竞争机制，促进了人们就医观念、就医方式的转变，增强了个人的费用意识，有效遏制了医疗资源浪费和医疗费用的过快增长。
（五）基本医疗保险基金实现了收支平衡。
二、医疗保险制度改革所面临的挑战及对策
（一）医疗保险改革面临的问题和挑战
1．医疗保险制度的覆盖范围仍然有限。
2．医疗保险基金支出风险加大，一部分参保人员个人负担过重。
3．医疗保险管理能力不足。
4．城市化过程中的农民工、失地农民和小城镇从业人员的参保问题挑战现行医疗保险制度。
5．老龄化带来的医疗保险基金的支付压力。
（二）进一步改革的政策思路
1．努力扩大覆盖面，把各类从业人员都纳入医疗保险制度。
2．加强财政投入，建立社会医疗救助。
3．推动多层次医疗保障体系建设。
4．加强医疗保险管理服务，推进医疗保险管理的科学化、规范化。
5．进一步推动医疗卫生体制和药品生产流通体制改革，为医疗保险改革创造良好的外部条件。
第七节 农村合作医疗
一、农村合作医疗的兴起和发展
二、农村合作医疗的特点
（一）自愿性
（二）以集体经济为基础
（三）社区互助性
（四）服务内容多样化
（四）低水平
三、农村合作医疗的衰退和重建
四、新型合作医疗的开展
（一）新型合作医疗制度的主要内容
1．自愿参加
2．筹资方式
3．筹资标准
4．统筹层次
5．管理机构
6．医疗待遇
（二）新型合作医疗试点的进展与成效
一是新型农村合作医疗制度的管理和运行机制开始形成。
二是试点地区农民就医状况有所改善、医疗费用负担有所减轻。
三是农村医疗机构的服务条件有所改善、医护人员队伍建设有所增强。

思考题：
1. 简述医疗保险的概念及特点。
2. 简述我国城镇职工基本医疗保险制度改革的任务和基本原则。
3. 多层次医疗保险体系的主要内容是什么？
4. 新型合作医疗制度的主要内容是什么？
5. 试论我国医疗保险制度改革所面临的挑战及应对策略。

第六章  工伤保险

第一节 工伤保险制度概述
一、工伤保险概念
工伤保险又称职业伤害保险，是指国家通过立法建立的，为由于工作原因造成伤害的劳动者及其遗属提供经济补偿和保障的制度。工伤包括：因突发性事故而导致的伤残和死亡；因工作原因导致的职业病。
二、工伤保险原则
（一）雇主责任原则
（二）无责任补偿原则
（三）一次性补偿和长期补偿相结合原则
（四）预防、补偿和康复相结合原则
三、工伤保险类型
（一）雇主责任保险型
    雇主责任保险是指因工受伤害的工人或遗属直接向雇主要求索赔，并由雇主直接支付保险待遇。
（二）社会保险型
社会保险型主要特点是由国家立法强制实行，统一筹措基金，共同承担风险，以保障长期待遇支付为主。
第二节 国外工伤保险制度及发展趋势
一、国外工伤保险制度
（一）工伤保险范围
（二）资金来源
（三）费率确定
（四）工伤补助
（五）因工死亡职工遗属补助
（六）管理机构
二、工伤保险的发展趋势
（一）人员保障范围逐步扩大
（二）事故保障范围不断拓展
（三）重工伤预防和康复的理念被广泛接受
（四）工伤保险走社会化管理之路
第三节 我国工伤保险制度的建立与发展
一、我国工伤保险制度的建立
第一阶段：新中国成立后到改革开放期间，特点是企业自我保障。
第二阶段：自改革开放后到20世纪90年代，这是一个探索阶段。
第三阶段：自《企业职工工伤保险试行办法》颁布到2004年，这是我国工伤保险发展的重要阶段，建立了工伤保险基金、机构和运行体制。
第四阶段：《工伤保险条例》颁布至今。
二、工伤保险制度改革
（一）《企业职工工伤保险试行办法》存在的问题
1.立法层次低
2.职工权益缺乏保障
3.政策不配套
（二）《工伤保险条例》产生的过程
（三）《工伤保险条例》的创新与突破
1.扩展了工伤保险制度的适用范围。
2.解决了工伤保险基金的来源和安全性问题。
3.引入了医疗卫生专家参与劳动能力鉴定的制度。
4.规定了用人单位的举证责任。
5.理顺了工伤保险关系，划分了工伤保险责任
6.对工伤职工劳动关系的终止问题做出了新规定
三、工伤保险制度框架
（一）适用范围
    如今工伤保险待遇享受者的范围宜扩大到所有劳动者。
（二）基金来源
    工伤保险基金是社会保险基金中的一种，由依法参加工伤保险的用人单位缴纳的工伤保险费、工伤保险基金的利息和依法纳入工伤保险基金的其他资金构成。
（三）工伤认定
1. 认定范围
（1）由于执行日常工作及执行企业行政方面或资方临时指定或同意的工作。
（2）在紧急情况下未经企业行政方面或资方指定而从事与企业有利的工作。
（3）从事发明或技术改进的工作。
2. 工伤认定程序
工伤认定程序为申请、受理、审核、调查核实、决定和送达。
（一）劳动能力鉴定
是指劳动者因工或非因工负伤以及患病后，劳动鉴定机构根据国家鉴定标准，运用有关政策和医学科学技术的方法、手段，确定劳动者伤残程度和丧失劳动能力程度的一种综合评定制度。
（二）工伤保险待遇
    工伤保险待遇有工伤医疗待遇、工伤津贴、伤残津贴、护理费、辅助器具费、异地安家补助费、一次性伤残补助金、丧葬补助金、供养亲属抚恤金、一次性工亡补助金。
（三）基金管理
    工伤保险基金作为专项基金须存入统筹地区银行的财政专户，专款专用，实行收支两条线管理。
第四节 工伤预防与工伤康复
一、工伤预防
工伤预防是指事先防范职业伤亡事故以及职业病的发生，减少事故及职业病的隐患，改善和创造有利于健康安全的安全生产环境和条件，保护劳动者在生产、工作环境中的安全和健康。
（一）事故预防
1．工程技术措施
2．教育措施
3．管理措施
4．经济措施
（二）职业病预防
（1）提高对职业卫生工作的认识。
（2）工作场所必须符合国家卫生标准和卫生要求。
（3）生产或者进口化学品、含放射性物质等具有职业危害因素的原料和产生职业危害的设备，必须在专业的安全使用说明书中载明产品特性、可能产生的危害、安全使用注意事项、卫生防护和应急措施等。
（4）国家对存在放射性、高毒及致畸、致癌、致突变化学品等特殊职业危害工作场所实行特殊管理。
（5）用人单位必须建立职业危害档案和职业卫生管理制度，制定职业卫生操作规程，职业危害事故应急救援措施。
（6）用人单位应当建立职业卫生宣传、培训教育制度。
（7）定期的健康检查。
二、工伤康复
（一）工伤康复的内涵
   工伤康复是指采取各种适当手段帮助伤残人员回复健康和工作能力，以及料理自己的生活能力，包括肢体、器官、智能的全面和部分恢复，并进行职业培训。
（二）我国工伤康复进程
三、工伤保险与工伤预防康复的关系
（一）工伤保险对工伤事故的预防手段
（1）保险费完全由雇主负担。
（2）工伤保险机构投入资金、进行安全宣传教育、安全技术和政策的研究工作。
（3）利用工伤保险促进费率机制促进工伤预防。
（4）工伤保险机构从事安全预防工作。
（二）工伤保险在工伤康复中的作用
（三）工伤保险与工伤预防、工伤康复必须紧密结合
（1）工伤预防优于工伤补偿。
（2）工伤预防与工伤康复对解决工伤造成的经济与社会问题具有十分现实的意义。
（3）工伤康复作为政府立法确定的目标，是人们生活质量提高及社会发展与进步的标志。
第五节 进一步完善我国工伤保险制度
一、工伤保险工作进展
（一）扩大工伤保险覆盖面取得重大突破
（二）工伤保险政策标准体系进一步完善
（三）机构队伍建设取得积极进展
（四）基础管理进一步加强
（五）新旧政策衔接过渡平稳
（六）宣传培训工作取得明显成效
二、工伤保险工作总体发展趋势
（一）构建社会主义和谐社会要求加快工伤保险事业发展
（二）落实以人为本的科学发展观要求加快工伤保险事业发展
（三）经济体制改革的深化要求加快工伤保险事业发展
（四）严峻的安全生产形势要求加快工伤保险事业发展
三、工伤保险的发展方向
（一）坚持深入贯彻实施《工伤保险条例》。
（二）坚持扩大覆盖面。
（三）坚持完善政策标准体系。
（四）坚持加强管理服务。
（五）坚持预防、补偿、康复相结合。
（六）坚持加强能力建设。

思考题：
1. 简述工伤保险的概念及原则。
2. 工伤保险制度框架的主要内容是什么？
3. 什么是工伤预防？
4. 什么是工伤康复？
5. 如何完善我国的工伤保险制度？

第七章  生育保险

第一节 生育保险制度概述
一、生育保险概念
生育保险是指就业妇女在因生育而不能工作、收入暂时中断时，由国家或社会给予医疗服务和经济补助的一项社会保险制度。
二、生育保险的产生和发展
三、生育保险特点
（一）以妇女为主要保障对象
（二）个人不缴纳生育保险费
（三）提供的医疗服务有时间确定性
（四）产前与产后都享受待遇
（五）待遇水平高于社会保险的其他险种
第二节 国外生育保险制度
一、国外生育保险基本情况
（一）立法情况
（二）保障类型
    生育保险的保障类型大致可以分为社会保险制度、强制性保险和普通医疗保险结合的制度、社会保险和雇主责任结合制度以及其他保险制度等形式。
二、覆盖范围及条件
三、生育保险待遇内容
（一）医疗服务
（二）产假
（三）生育津贴
（四）生育补助
第三节 我国生育保险制度的建立和发展
一、生育保险制度建立
二、我国生育保险制度
（一）生育保险待遇确定原则
1．考虑国情、国力和生育保险基金的承受能力。
2．切实保障女职工生育期间的基本生活和基本医疗保障需求。
3．与收入水平挂钩。
（二）待遇水平的确定因素
1．经济发展水平
2．人口政策
3．妇女地位
（三）现行生育保险待遇
1．资金来源
2．支付项目
3．待遇水平
4．支付期限
5．管理机构
三、生育保险成效
（一）制度建设进一步加快
（二）生育保险覆盖人数不断扩大
（三）制度运行平稳
第四节 我国生育保险制度改革探索
一、存在问题
（一）覆盖范围小
（二）统筹层次低
（三）待遇标准不规范
（四）统筹基金积累过多
二、改革发展趋势
（一）进一步完善政策
（二）稳步扩大覆盖范围
（三）加强医疗服务管理工作
（四）生育保险与医疗保险协同推进

思考题：
1.生育保险的特点有哪些？
2.简述我国生育保险制度的内容。
3.结合我国生育保险制度存在的问题，谈谈其改革方向。

第八章  补充保险

第一节  企业年金
一、企业年金概述
（一）企业年金的概念与特点
企业年金，又称职业年金、企业退休金或雇主年金等。企业在依法参加国家基本养老保险的基础上，依据国家政策和本企业经济状况可以自主建立用于提高职工退休后生活水平的补充性养老保险。
特征：
（1）由企业和职工以民主的方式协商发起、自主建立。
（2）国家以一定的税收优惠政策给予支持和引导。
（3）企业年金基金在政府有关部门的监管下，实行市场化的投资和运营。
（4）经办方式可以多种多样。
（5）政府在企业年金的运行和管理中不承担直接的经济责任，政府的主要职能是在政策上、资格审批上进行宏观调控与监管。
（二）企业年金的基本功能
（三）企业年金的类型
1．根据法律规范的方式划分，可分为自愿性和强制性两种类型。
2．根据待遇计发形式与缴费特征，可分为现收现付制和基金积累制两种类型。
二、国外企业年金制度概况
（一）早期的自我管理阶段
（二）成为企业重要的薪酬福利制度阶段
（三）政府介入企业年金的管理阶段
三、政府在发展企业年金中的作用
（一）税收优惠引导
（二）进行法律政策规范和进行必要的监管
第二节 我国企业年金的建立与发展
一、我国企业年金的相关法律法规
二、我国企业年金的制度框架
三、我国企业年金的实施
（一）建立企业年金的原则
1. 自愿的原则
2. 量力而行原则
3. 与国家基本养老保险协调发展的发展
（二）建立企业年金应具备的条件
（1）已经参加政府的基本养老保险社会统筹，并能按时足额缴纳基本养老保险费。
（2）企业具有经济承受能力。
（3）企业内部职工代表大会和工会组织或集体谈判制度比较健全，民主管理基础比较好。
（三）企业年金缴费
（四）企业年金基金
（五）企业年金方案设计
（六）信息披露与监督检查制度
（七）我国政府对企业年金的监管
第三节 补充医疗保险
一、国外补充医疗保险概况
二、探索建立补充医疗保险是完善我国医疗保险制度的重要任务
（一）实施补充医疗保险是我国基本医疗保险建立过程中的重要措施
（二）医疗服务需求和基本医疗保险能提供的服务差别是补充医疗保险产生的根本性原因
（三）企业补充医疗保险的形式与经办
形式：社会医疗保险机构经办；大型企业集团、大型企业自办；商业医疗保险机构举办。

思考题：
1. 企业年金的特点与基本功能有哪些？
2. 政府在发展企业年金中起了什么作用？
3. 试述建立补充医疗保险的必要性。

第九章 社会救助与社会福利

第一节 国外社会救助制度概况与发展趋势
一、社会救助的概念
由国家和社会通过立法，对因各种原因导致低于法定最低收入标准的社会成员给予物质援助，以维持其基本生存需要，维护其基本生存权利的社会保障形式。
二、社会救助的历史沿革
三、社会救助的内容
（一）自然灾害救济
自然灾害救济也叫灾民救济，是指社会成员在遭受自然灾害袭击而失去生活保障时，由政府和社会提供一定的资金或物质帮助，保障其最低生活水平的社会救济项目。
（二）贫困救助
贫困救助是指对生活处于贫困状态的社会成员进行的救助。
四、社会救助标准
（一）以制造业工人的平均工资为依据确定社会救助标准
（二）以社会的平均收入水平为依据确定社会救助标准
（三）以恩格尔系数为依据确定社会救助标准
五、国外社会救助发展的新趋势
第二节 我国城市居民最低生活保障制度
一、最低生活保障制度的概念
最低生活保障制度是政府和社会为生活在法定最低收入标准之下的社会成员及提供满足其基本生活需要的物质帮助的救助制度，是社会保障体系的一项重要内容。
二、城市居民最低生活保障制度的历史沿革
三、城市居民最低生活保障制度的政策措施
（一）保障对象
（二）保障原则
（三）保障标准
（四）资金来源
（五）申请程序
四、城市居民最低生活保障制度的实施情况和改革方向
（一）城市居民最低生活保障制度的实施情况
（二）我国城市居民最低生活保障存在的主要问题
一是城市居民最低生活保障制度尚不能完全覆盖所有贫困人员。
二是最低生活保障制度的实际救助标准低于政策标准。
三是低保对象的资格识别难度大。
（三）进一步完善城市居民最低生活保障
完善城市居民最低生活保障同国有企业下岗职工基本生活保障制度和失业保险制度的衔接。
完善中央直属企业等困难职工家庭的最低生活保障。
五、流浪乞讨人员救助
第三节 我国农村社会救助的探索
一、我国农村扶贫制度的历史发展
（一）救济式扶贫阶段
（二）开发式扶贫阶段
（三）农村救助的基本经验
1．把治穷与治愚结合起来。
2．把扶贫的重点放在扶人。
3．变捐助式扶贫为互惠式扶贫。
4．通过科技改变贫困。
二、农村五保户的社会救助措施
（1）集中供养。
（2）集体供分散养。
（3）集中住分散养。
（4）亲友全供全养。
三、农村最低生活保障制度
第四节 我国社会福利和优抚安置制度
一、社会福利概述
（一）社会福利的含义
广义的社会福利是社会保障的同义语，包括公共文化、教育、卫生设施、社会救助和社会保险制度等制度措施。
狭义的社会福利是社会保障的一个组成部分，专指为弱者提供的帮助和服务。
（二）社会福利的内容
1. 老年人福利
老年人福利是国家或社会为了安定老人生活、维护老人健康、充实老人的精神生活而制定的社会公益服务。
形式：收养性福利；娱乐性福利；一般服务性福利
2. 残疾人福利
残疾人福利是指国家和社会对残疾人所采取的扶助、救济和其他的福利措施。
3. 儿童福利
儿童福利特指补充或替代父母照顾和管理儿童，尤其是对孤儿、弃儿、盲童、聋哑、肢残、弱智儿童等举办的福利。
（三）完善社会福利的基本思路
二、优抚安置概述
（一）社会优抚概况
1.社会优抚的含义
社会优抚指国家和社会依照法律、法规给予优抚对象物质照顾和精神抚慰的一项特殊社会保障制度。
2.社会优抚的内容
3.社会优抚的资金来源
一是预算内资金；二是预算外资金
（二）社会安置概况
1.复员退伍军人社会安置
（1）农村退伍义务兵的安置
（2）城镇退伍义务兵的安置
（3）退出现役的志愿兵安置
2.军队离退休人员的社会安置
（1）军队离退休干部的社会安置
（2）军队无军籍退休退职职工的安置
（三）完善优抚安置制度的基本思路
一是建立抚恤标准与经济发展和社会平均收入水平同步增长的机制，确保抚恤对象的基本生活。
二是改革优抚方式，改单纯发放抚恤金为发放抚恤金与大力扶持优抚家庭生产发展相结合的方式，增强抚恤对象的生存能力。
三是明确优抚资金的分担责任。
四是提高安置保障的社会化服务水平，增加社会化的安置渠道，充分发挥人才市场在安置工作中的作用。
五是进一步开展和规范现役军人的技能培训，加强培训内容的适用性、针对性、为尽快实现安置就业创造条件。

 

思考题：
1. 简述社会救助的内容和标准。
2. 最低生活保障制度的概念。
3. 城市居民最低生活保险制度的政策措施有哪些？
4. 国家对农村五保户有哪些救助措施？
5. 简述社会福利的含义和内容。
6. 简述社会优抚的含义和内容。

第十章 社会保险基金运作与监管

第一节 社会保险基金概述
一、社会保险基金的概念和来源
社会保险基金是在社会经济生活中，国家为实施各项社会保险计划而建立起来的，用以保障受保人在年老、疾病、失业、伤残、生育等情况下基本生活和基本医疗康复所需的资金。
社会保险基金一般由国家、用人单位和个人三方共同负担。
二、社会保险基金的性质
社会保险基金是从国家财政收入、企业收入和劳动者收入中分解出来，用于发展社会保险事业的一种消费性的社会后备基金，是进行国民收入再分配的一种手段。
三、我国社会保险基金的基本情况
第二节 社会保险基金的筹集与管理
一、社会保险基金的筹集
（一） 现收现付式
以横向平衡为原则，规定当前所有参保对象按规定比例提缴的社会保险基金总额与同期社会保险待遇的支付总额相平衡。
（二） 完全积累（或储备基金）式
以纵向平衡为原则，要求在劳动者整个职业生涯或参保期间，或者在一个相当长的计划期间，采用储蓄方式筹集社会保险基金。
（三） 部分积累模式
这种模式要求一部分基金采取现收现付式保证当前支出，另一部分采取积累式以满足今后不断增长的开支需求。
二、社会保险基金管理
（一） 社会保险基金的征缴
1. 社会保险费的征缴对象
社会保险费的征缴对象即为社会保险制度的覆盖范围。
2. 社会保险费的征缴基数和比例
社会保险费率是按社会保险缴费基数征收的缴费比例。
3. 社会保险费的征收机构
从各国情况看，社会保险费的征收机构不同，有的直接通过社会保险经办机构征收，有的通过税务部门征收。
4. 征缴环节
（1） 受理用人单位社会保险登记。
（2） 受理用人单位社会保险缴费申报。
（3） 审核用人单位和职工个人缴纳的社会保险费。
（4） 对缴费单位的缴费申报定期、不定期地进行稽核。
（二） 社会保险基金的支付
社会保险基金的支付是指由社会保险经办机构按照社会保险制度规定的享受条件、待遇标准和支付方式，向受保人支付待遇，以保障他们的基本生活。
（三） 我国社会保险基金的收支两条线管理
1. 各部门职责分工
劳动保障行政部门代表政府对社会保险基金行使管理职责。
财政部门代表政府对基金行使监督职责等。
2. 收支两条线管理的主要内容
“基金收入户”由社会保险经办机构开设。
“基金财政专户”由财政部门开设。
“基金支出户”由社会保险经办机构开设。
第三节 社会保险基金的投资运营
一、社会保险基金投资运营的概念和意义
社会保险基金的投资运营，是指社会保险基金管理机构或其委托的投资机构，将积累或暂时闲置的部分社会保险基金直接或间接投入国家法律或政策许可的金融资产或实物资产，以获取收益，实现基金保值增值的过程。
意义：
一是通过投资运营，获取一定收益，以抵御通货膨胀带来的资金贬值风险。
二是通过参与资本运作，获得较高的收益率，以减轻未来一代人的养老负担。
二、社会保险基金投资运营的原则
（一）安全性原则
安全性指资本金及其产生收益完全收回的确定性。
（二）收益性原则
收益性是指在保证基金安全的前提下，力求获得较高的收益。
（三）流动性原则
收益性是指用于投资运营的社会保险基金能够及时变现的难易程度。
三、社会保险基金投资运营的工具
金融工具：银行存款、政府债券、企业债券、贷款合同、公司股票、证券投资基金等。
实物工具：房地产、基础设施等。
四、社会保险基金投资运营的特点和国际发展趋势
（一） 社会保险基金投资运营的特点
1. 股票投资的比重与资本市场的发育程度有关
2. 社会保险基金投资监管力度不同
（二） 国际发展趋势
1. 股票投资的比例增大
2. 国际投资增加
五、我国社会保险基金投资运营的现状和趋势
（一） 个人账户养老金
（二） 企业年金基金
（三） 全国社会保障基金
第四节 社会保险基金的监管
一、社会保险基金监管的概念和原则
社会保险基金监管，是指由国家授权专门机构依法对社会保险基金收缴、安全运营、基金保值增值等过程进行监督管理，以确保社会保险基金正常稳定运行。
原则：
（一） 独立原则
（二） 公正原则
（三） 审慎原则
（四） 科学原则
二、对基金经办风险的监管
（一） 基金征缴的监管
（二） 基金支付的监管
（三） 财务监管
三、对基金投资运营的监管
基金投资运营的监管是指对基金投资运营环节的监督。基金运营监管的措施有预防性管理措施和保护性管理措施两类。
（一） 建立严格的基金运营准入制度
（二） 基金运营风险的动态监管
监管的内容为：
1. 合规性监管
2. 风险和收益率监管
3. 偿付能力监控
（三） 规范退出程序
四、基金监督的方式
（一） 现场检查
现场检查是指监管机构指派监管人员，到有关机构进行实地检查。可分为全面检查和专项检查。
（二） 非现场监管
非现场监管是指随着信息技术在社会保障领域的广泛使用，监管机构可以通过现代化的报表系统和监测预警系统，对经办机构、运营机构的活动进行非现场的全面、动态的监控。
五、法律责任及处理

思考题：
1. 社会保险基金有哪些筹集方式。
2. 简述社会保险基金投资运营的原则。
3. 社会保险基金的监管方式有哪些？

第十一章  社会保障管理

第一节 社会保障的法制建设
一、社会保障法制建设的含义
社会保障法制建设是指通过社会保障立法来调节社会保障关系，保证社会保障制度的正常运转，维护广大人民群众的权益。
二、国外社会保障立法阶段和特点
三、我国社会保障法制建设过程
（一） 创建阶段
（二） 发展阶段
（三） 破坏阶段
（四） 恢复阶段
（五） 创新阶段
四、我国社会保障法制建设现状
（一） 社会保险法律制度
（二） 社会救济法律制度
（三） 社会福利法律制度
（四） 优抚安置法律制度
五、我国社会保障法制建设中存在的问题
（一） 缺乏整体规划，立法空白多
（二） 立法层次低，缺乏较高的法律效力
（三） 法律规范强制力低，社会保障法律实施机制弱
六、加快和完善我国社会保障立法
（一） 社会保障立法的发展趋向
1. 加快人大统一立法
2. 强化社会保障法律制度的实施机制
（二） 社会保障立法中需要重视的几个问题
1. 经济体制的过渡性与立法的超前性
2. 中央立法和地方立法权限
3. 城乡二元结构与社会保障立法一体化
4. 中国社会保障制度与国际社会保障制度的接轨
第二节 社会保障组织体系的建立
一、社会保障组织体系的概念和内涵
社会保障组织体系是组织实施社会保障制度的管理体系，包括行政管理体系、经办管理体系和监督管理体系三个方面。
二、国外社会保障组织体系的模式和发展趋势
（一） 组织体系的模式
1. 政府直接管理模式
2. 社会自治管理模式
3. 商业保险管理模式
（二） 发展趋势
三、我国社会保障组织体系的建立和现状
（一） 成立社会保障经办机构
（二） 逐步统一刑侦管理
（三） 建立多方参与的监督体制
（四） 成立全国社会保障基金理事会
四、进一步完善社会保障组织体系
（一） 行政部门
1. 加强社会保障协调，考虑成立国家社会保障委员会
2. 进一步强化和规范政府主管部门对社会保障的管理
（二） 经办服务机构
1. 加强社会保障经办机构能力建立
2. 提高信息化水平，整合经办资源
3. 建立健全社会保障服务网络
（三） 监管部门
1. 依法实施社会保障行政监督
2. 考虑建立社会保障法律监督委员会
3. 加强社会舆论对社会保障的监督
（四） 其他社会保障组织
第三节 社会保障管理队伍的建立
一、社会保障管理队伍建立的内涵和意义
二、我国社会保障经办队伍的建立现状
（一） 队伍不断扩大
（二） 业务素质有了较大提高
（三） 工作成绩突出
三、社会保障管理队伍建设的方向
（一） 根据管理服务对象的规模和业务要求，增加编制和经费
（二） 不断提高经办队伍的政治素质和业务素质
（三） 引进高素质人才
第四节 社会保障信息化
一、社会保障信息化的概念
社会保障的信息化是指计算机、通信网络为主体的信息技术在社会保障领域中的应用。
二、社会保障信息化建设的意义
一是有利于社会保障业务管理规范化。
二是有利于提高工作效率和服务质量。
三是有利于决策的科学性。
四是有利于发挥社会保障体系的整体效益。
三、社会保障信息化的主要内容
（一） 建立统一信息标准的数据库
（二） 建立和整合统一的社会保障信息网络
（三） 建立和完善应用系统
（四） 安全体系建设
四、社会保障信息化建设现状
五、社会保障信息化建设的主要目标和原则
（一） 建设目标
1. 实现社会保障经办业务全过程的信息化管理
2. 为社会保障的社会化服务提供技术支持
3. 建立有效的基金监控体系
4. 建立科学的宏观决策体系
（二） 建设原则
1. 完整、正确、统一、及时、安全、统一规划、统一标准、统一指导、分步实施、分级负担、分级管理、网络互联、信息共享。
2. 纵向建设、横向对接。
3. 系统设计一体化。
4. 数据向上集中，服务向下延伸。
5. 经济性。
6. 适用性。
7. 可扩展性。
8. 安全性。
9. 技术可靠、先进。
六、金保工程与社会保障信息系统
第五节 社会保障的社会化管理
一、社会化管理的内涵
社会化管理是社会保证的基本特征，是指由独立于用人单位的社会机构来承担各种社会保障管理实务。
二、我国社会保障社会化管理服务的意义
（一）社会化管理服务是完善社会保障体系的重要内容
（二）社会化管理服务是推进国有企业改革，建立现代企业制度的重要条件
（三）社会化管理服务是维护社会保障对象合法权益的有效手段
（四）社会化管理有助于提高社会保障基础管理水平
三、我国社会保障社会化管理的主要内容
（一）社会保险待遇实行社会化发放和支付
指社会保险对象的现金待遇通过社会服务机构发放，医疗和工伤治疗费用通过社会保险机构来支付，从而保障参保人员按时足额领取现金待遇和享受服务。
（二）社会保障对象纳入社区管理范畴 
1.社会保障社区管理的基本原则
2.社会保障社区管理的主要内容
3.社会保障社区管理中各级政府及相关部门的职责
四 、我国社会保障社会化管理现状和发展
（一）社会化发放和支付
（二）社会保障社区管理
第六节 道德风险与社会保障中的反欺诈
一、道德风险的原始定义
二、反欺诈与防范道德风险是社会保障管理的重要内容
三、我国社会保险管理中的道德风险与反欺诈实践
（一）在社会保险缴费、管理上的欺诈行为
（二）责任关系不清，产生依赖行为
（三）欺诈与道德风险在每个险种都有所表现
1．在养老保险方面
2．在医疗保险方面
3．在工伤保险方面
4．在失业保险方面
一、加强反欺诈、防范道德风险是现代社会保障管理的重要内容
（一）在职责的划分上
（二）在社会保险待遇与整体分配关系上
（三）以社会保险稽核为手段反欺诈和防范道德风险
二、反欺诈的重要实践

思考题：
1. 简述我国社会保障法制建设的过程。
2. 如何进行社会保障管理队伍的建设？
3. 试述社会保障信息化建设的意义。
4. 社会保障社区管理的基本原则有哪些？

【阅读书目参考】

[1]吴宏洛：《社会保障概论》，武汉大学出版社, 2009 
[2]吴中宇：《现代社会保障导论》，华中科技大学出版社，2009 
[3]严峻：《中国农村社会保障政策研究》，人民出版社，2009 
[4]孙立平，郭于华：《制度实践与目标群体:下岗失业社会保障制度实际运作的研究》，社会科学文献出版社, 2010 
[5]赖德胜，李长安，张琪：《中国就业60年:1949-2009》，中国劳动社会保障出版社，2010 
[6]柯卉兵：《分裂与整合：社会保障地区差异与转移支付研究》，中国社会科学出版社, 2010 
[7]刘苓玲：《老年社会保障制度变迁与路径选择》，首都经济贸易大学出版社，2009

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

公共危机管理

 

 

 

 

 

 

 

 

 

第一章 公共危机管理概述

一、公共危机管理的基本概念
（一）公共危机的界定
国际上研究危机管理的学者把危机定义为：对一个社会系统的基本价值和行为准则产生严重威胁，并且在时间压力和不确定因素极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。
（二）公共危机的特点
1、突发性和紧急性
2、高度不确定性
3、影响的社会性
4、决策的非程序化
（三）公共危机管理的内涵
公共危机管理指的是为避免或减少危机所造成的损害而采取的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、处理以及应对评估等管理行为，目的是为了提高对危机发生的预见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力。
二、公共危机的分类分级与分期
（一）公共危机分类
分类制度是国家危机管理体系建设的首要基础。
根据危机事件本身特有的性质，可以将其划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件以及突发社会安全事件四大类。
（二）公共危机分级
分级的意义在于为危机管理所需动员的资源和能力提供指导。
在我国，危机事件一般分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）。
针对可能发生的危机事件，预警级别一般划分为四级：Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）、Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。
（三）公共危机分期
危机事件通常遵循一个特定的生命周期。需要按照社会危害的发生过程将每一等级的危机事件进行阶段性分期，以此作为政府采取应急措施的重要依据。
危机事件总体上划分为预警期、爆发期、缓解期和善后期四个阶段。
三、公共危机管理的重要性和必要性
（一）必须清醒地认识我国公共安全面临的严峻形势
1、重大自然灾害频发
2、重大、特大安全事故频繁发生
3、重大传染性疾病形势严峻
4、影响国家安全和社会稳定的因素仍然存在
（二）我国公共危机产生的诱因
1、经济发展具有不平衡性
2、行政体制改革有待深化
3、人民内部矛盾的复杂化
4、传统道德文化的体系的失稳
5、全球化的冲击与挑战
（三）我国公共危机管理存在的问题
1、法律框架脆弱
2、综合协调机构缺乏
3、危机应对网络松散
4、社会应对力量薄弱
5、社会预警体系不完善
6、专家咨询队伍薄弱
四、我国公共危机管理体系建设
完善的公共危机管理体系，关键是制定完善的突发公共事件应急预案，在建立健全公共危机管理机制、体制和法制上下功夫。概括起来，就是做好“一案三制”工作。
（一）公共危机发展周期管理
根据危机的发展周期，危机管理过程可以划分为以下几个阶段：危机预警及准备、识别危机、隔离危机、管理危机以及善后处理阶段。每一个具体的阶段都要求危机管理者采取相应的应急管理策略和措施，准确地估计形势的发展变化，尽可能把事态控制在某一个特定的阶段，以免进一步恶化。
1、预警及准备。这是整个危机管理过程的第一个阶段，目的是有效地预防和避免危机的发生。防患于未然是最好的危机管理。
2、识别危机。识别危机的关键工作，是监测系统或信息监测处理系统是否能够认识和辨别出危机潜伏期的各种症状。
3、隔离危机。危机已经进入紧急阶段，关键的事情已经发生，但事态尚未蔓延到整个组织。为了避免事态的逐步升级，要求危机管理组织必须发挥启动危机管理机构“防火墙”的作用，控制突发事态的蔓延，保证组织其他部门的正常运转。
4、管理危机。人员调度应当合理，决策模式应当适时，媒体沟通应当及时有效。
5、善后处理。在这个阶段，各级政府不仅需要圆满处理善后，即以危机的解决为中心和契机，配套地解决和控制一些与危机问题相关的、可能导致局势再度发生的各种社会问题，巩固危机管理的成果；而且还要从危机中获益，即通过对危机发生的原因、危机处理过程的细致分析，总结经验教训，提出在技术、管理、组织机构和运作程序上的改进意见，进行必要的政策调整。
（二）建立公共危机管理应对网络
在危机的任何阶段以及危机管理行动，都会涉及政府部门、社会各种组织和企业，有时候还会涉及与其他国家或国际组织的沟通和协作。因此，要形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，在强调政府部门危机管理的快速反应性、责任性、透明性和合法性等原则的同时，也必须强调政府危机管理系统中参与主体的多元性，最大可能地吸纳各种社会力量、调动各种社会资源共同应对危机，形成社会整体的危机应对网络。
（三）我国公共危机管理体系建设
1、我国公共危机管理体系所面临的挑战
纵向关系体现了上下级政府之间的集权和分权程度；
横向关系体现了不同政府职能部门之间的分工协作和责任分担问题；
机构设置体现了在危机的预防、爆发、恢复的各阶段中危机管理机构的功能定位问题；
政企、政社关系体现了政府与其他参与组织在危机管理中的合作关系问题。
2、公共危机管理的基本原则
完善体制：分级响应、重心下移；
健全法治：完善制度、加强立法；
明确责任：分类管理、职责分明；
整合资源：预防为主、平战结合；
公私合作：政府主导、社会参与；
标本兼治：职能转变、管理创新。

思考题：
1、公共危机的主要特点以及危机管理和常规管理的异同点。
2、政府在公共危机管理体系中应当发挥什么作用？

第二章 公共危机管理的法治建设

一、公共危机管理的法律体系建设
（一）公共危机管理法制概述
1、公共危机管理法制的含义和特点
公共危机管理法制属于非常态法制，是关于突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力和公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。
2、公共危机管理法制化的必要性和意义
公共危机管理需要法制，直接的意义在于法制作为应对危机的手段更为有效与有序，更为深远的意义在于它是避免法治危机、保障人权所必需的。
（二）我国当前公共危机管理法制状况及其不足
第一，立法不全面、宪法依据不足。
第二，立法较分散、不统一。
第三，权利保障不够。
（三）公共危机管理法律体系的健全和完善
一套完善系统的公共危机管理法律体系应当包括以下四个层次的内容：宪法中的紧急状态制度条款；突发事件与紧急状态基本法，包括戒严法、传染病防治法、防洪法、防震减灾法等在内的各项专门法；一般法律、法规；国际条约中的突发事件与紧急状态条款等。
二、依法行政与公共危机管理
（一）公共危机管理中的政府职责
就危机管理的全过程来看，政府职责具体分为事前、事中、事后职责三部分。概括地说，事前职责是指对突发事件的预防和应急准备职责，事中职责是指对发生或可能发生的突发事件的应急预警和应急处置职责，事后职责则主要是突发事件结束后的恢复与重建职责。
（二）公共危机管理中依法行政的必要性和可能性
第一，行政权的强化是一把“双刃剑”。紧急行政权在一些国家的运用实践表明，它是一种最容易被滥用的权力。
第二，紧急行政权如果没有合法的权力来源，就不会具有普遍的、持久的感召力；紧急行政权如果没有必要的规范和约束，就难以取得法律强制力的支撑；紧急行政权如果没有必要的自律和他律，就得不到国民的普遍认同和支持。
第三，紧急事件的不断出现以及各国之间的相互学习，使人们逐渐认识到了处理紧急事件的一些基本规律，从而为紧急状态下的法治化创造了条件，也打破了紧急行政权不能或难以规范的神话。
（三）行政紧急权力及其法律规制
行政紧急权力，包括对一定突发事件或紧急状态的确认权、紧急立法或紧急命令权、限制或禁止公民部分基本权利和自由的权力、紧急征用征收的权力以及采取其他紧急处置措施的权力等等。
根据依法行政的基本原则和精神，行政紧急权力在运行中主要受到以下几方面的法律规制：第一，范围规制；第二，程度规制，即比例原则的约束；第三，程序规制；第四，目的和条件规制。
三、公共危机管理中的公民权利保障
（一）公共危机管理中公民权利保障的必要性及意义
首先，公共危机管理中，在保证有效的应对危机的紧急权力的同时，必须对紧急权力加以必要约束，从而保障公民权利不受非法的、过度的侵害。
其次，保障公民权利是公共危机管理及其立法的终极目标和价值。
最后，在公共危机管理中保障公民权利也是落实宪法的需要。
（二）公共危机管理中的公民权利及其救济
1、不可克减的基本人权
2、知情权
3、监督权
4、紧急救助请求权
5、申请行政复议或提起行政诉讼权
6、补偿和赔偿请求权
四、中华人民共和国突发事件应对法
《中华人民共和国突发事件应对法》由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于２００７年８月３０日通过，自２００７年１１月１日起施行。
（一）概述
1、立法目的：直接目的是预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动；根本目的是保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序。
2、适用范围：突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动。
3、基本原则：（1）不得克减原则；（2）公开、公平、公正原则；（3）比例原则；（4）权利救济原则。
（二）《突发事件应对法》的主要内容
1、组织机构与职责
2、信息与预警
3、应急处置
4、恢复与重建
5、法律责任

思考题：
1、公共危机管理中依法行政的必要性及意义何在？
2、制定《突发事件应对法》的立法思想和立法原则是什么？

第三章 公共危机管理的体制建设

一、公共危机管理领导体制
（一）公共危机管理的统一指挥体制
统一的指挥体制，便于快速高效地决策和调动资源，减少管理环节，减少相互推诿、扯皮现象的发生，节约管理成本。提高管理效率。
在管理实践中，统一指挥体制有不同的形式，有的实行松散的委员会制，日常事务由专门的办公室负责；有的实行专设的公共危机管理机构，为处理公共突发事件的最高行政权力机关。通常来说，对于绝大多数突发事件引发的公共危机管理，并不需要建立特别的常设性的专门机构，可以寓危机管理于常规管理体制之中，在常规的管理中加入危机管理的内容。
在统一的公共危机指挥体制中，实行行政首长负责制。
（二）公共危机管理中的政府职权划分
我国政府将突发公共事件分为四大类，分别是自然灾害、事故灾难、公共卫生事件以及社会安全事件等。从管理的角度看，每一大类的突发公共事件，应由相应的部门实行管理，建立一定形式的统一指挥体制。为了便于统一指挥，协调各种不同的管理主体，重大决策必须由政府行政主要领导做出。不同类型的公共危机日常管理应该依托于相应的专业管理部门，由专业管理部门收集、分析、报告信息，为以行政首长为首的政府决策机构提供有价值的决策咨询和建议。
各类突发公共事件的性质、设计的范围、造成的危害程度、可控性等各不相同，设计哪个地方，首先应由当地政府负责管理，实行分级负责。
（三）公共危机管理的责任机制
建立责任制的关键在于要赏罚分明、奖惩兑现，其前提是细化每一岗位和人员的具体责任。因此，公共危机管理中要明确每一项工作中的政府责任，并把责任明确到每一个具体的工作机构和人员。
（四）公共危机管理的监督机制
监督工作包括领导的检查监督和专门从事检查监督的督查部门的检查监督两个部分。
二、公共危机管理的政府职能与机构
（一）政府公共危机管理的基本职能
协调和促进立法；预案管理；预测与预警管理；应急处理；信息发布与媒体管理；应急保障；社会动员与国际合作；善后、恢复与重建；监督、检察与审计；责任追究与奖惩；调查分析、统计与评估、改进。
（二）公共危机管理政府机构设置的基本原则
1、统一领导与指挥原则
2、常设性原则
3、属地管理原则
4、社会性大协作原则
（三）现阶段我国政府公共危机管理的机构设置
针对我国幅员辽阔、人口众多的现实情况和行政管理体制的特点，各级政府公共危机管理机构可以分为领导机构、综合办事机构、专业（部门）工作机构三个层次。
三、改革与完善公共危机管理体制
我国公共危机管理体制存在的主要问题，表现为部门化管理，没有形成统一的指挥体制，对于新的突发事件引起的公共危机缺少相应的管理机构，不同管理部门之间存在职责交叉和相互扯皮推诿现象，中央和地方的管理职能没有完全理顺，责任机制不健全，监督不到位；民间组织体制不健全，社会力量发挥不够；专家咨询作用发挥不够和咨询组织不健全。
（一）建立健全公共危机管理的领导体制
我国需要建立健全党委、政府领导下的统一指挥机制，实行行政首长负责制。在建立统一的集中指挥体制时要注意合理划分政府所属部门和不同层级政府之间的职责权限，避免管理职能缺位、职责不清、交叉重叠等现象的发生。
（二）充分发挥非政府组织和社会力量在公共危机管理中的作用
有效的公共危机管理要按照中央提出的建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局的思路，建立起有效的社会动员机制，动员国内和国际社会各种力量共同参与公共危机的管理。要积极动员各种非政府组织和社会力量参与危机事件的管理，发挥他们的作用。
（三）发展和完善公共危机管理的咨询组织
公共危机管理要尽可能的发挥各种咨询组织的作用，特别是专家的咨询参谋作用，做到科学决策、科学执行、科学服务。

思考题：
1、为什么要强调党委和政府是公共危机管理的第一责任人？
2、公共危机管理的领导机构、综合办事机构、专业（部门）工作机构如何设置？

 

第四章 公共危机管理的机制建设

一、公共危机预警机制
（一）公共危机的预警
1、公共危机预警系统的基本功能
信息收集与分析；危机预报；危机监测；信息发布与媒体管理；信息沟通。
2、建立危机预警机制的原则
以人为本原则；常抓不懈原则；分级预警原则；信息来源多元化；讲究方法原则。
（二）公共危机预警机制的框架体系
1、公共危机预警的监测系统
2、公共危机预警的资讯系统
3、危机预警系统的组织网络
4、政府预警的系统的法规体系
二、公共危机决策机制
（一）我国危机决策机制存在的问题
1、危机决策主体方面存在的问题
首先，我国没有法定的危机管理决策指挥机构。
其次，在中央层次没有常设性危机管理协调机构，总是在危机发生后设立临时的办公室履行这种职能。
最后，在政府机构人员编制中，为辅助行政首脑危机决策的咨询专家设置的正式职位很少。
2、危机决策制度方面存在的问题
在危机决策的法制化方面，我国存在的问题更加突出。对于危机决策中咨询专家的角色定位、提供咨询的渠道和方式等也没有制度化的规范。
（二）危机决策的原则和程序
1、权力集中原则
2、结果优先原则
3、短期目标优先原则
4、强制原则
5、勇于承担风险原则
（三）危机决策机制的构成
1、危机决策主体
构成危机决策机制的决策主体包括三个方面或者说三个系统：一是依法拥有做出最终决定的权力的中枢决断系统；二是附助中枢决端系统的参谋决策系统；三是为促进中枢决断系统和参谋资讯系统有效运转、获取决策所需各种资源的协调系统。
2、危机决策制度
危机决策制度是指导和规范决策主体的危机决策行为的一系列法律制度，这些制度往往包含在多个不同的法律法规中。
三、公共危机资源配置与保障机制
（一）危机管理资源及其配置问题
狭义的资源即我们通常所说的人力、财力、物力等有形资源；广义的资源还包括各种社会文化与政治资源。政府应对公共危机的能力，不仅取决于政府掌握资源的数量与质量，更在于其配置资源的效率。
公共危机管理中的资源配置与管理的主要问题就是如何使稀缺的资源得到有效的配置。在市场经济条件下，社会经济资源主要通过市场机制来配置。相对而言，公共危机管理的资源主要通过权威机制来配置。
（二）我国目前公共危机管理的资源配置问题
1、 由于公共危机管理资源的调度与整合能力比较差而导致管理失当，从而影响了资源使用效率和管理成本的增加。
2、 危机处置成本的控制问题
3、 只重视算政治账而不算经济账，缺乏追求成本-效率的制度性激励机制。
4、 危机管理资源与日常管理资源如何合理、协调的进行配置的问题。
（三）改善我国公共危机管理的资源配置与管理机制
1、健全政府危机管理资源的整合机制
2、健全相应的财政预算与支付制度
3、强化公共危机管理的监督与审计
四、公共危机新闻发布机制
（一）建立突发事件新闻发布机制的意义
1、是建立社会主义市场经济体制和扩大对外开放的必然要求
2、是维护社会稳定，妥善处置突发公共事件的必然要求
3、是树立良好国际形象的必然要求
4、是全球化时代信息传播的必然要求
（二）建立健全突发公共事件新闻发布机制
1、建立突发公共事件新闻发布应急响应机制
2、建立突发公共事件新闻发布机制
3、建立中外记者采访管理机制
4、建立境内外舆情跟踪和通报机制
5、建立互联网信息安全管理机制
6、建立他发公共事件分类处理新闻发布机制
五、公共危机善后管理与评估机制
（一）公共危机善后管理的含义
公共危机的紧急情况被控制后，政府及其管理者致力于恢复工作，尽力将社会财产、基础设施、社会秩序和社会心理恢复到正常状态的过程。
（二）公共危机善后管理的主要内容
1、危机后的恢复与重建
2、建立独立调查制度
3、危机后遗症的处理
4、危机后的学习机制
5、危机后的组织变革
（三）公共危机的评估机制
1、危机风险评估
2、危机影响评估
3、危机管理评估

思考题：
1、如何有效解决我国危机决策机制存在的问题？
2、公共危机的善后管理包括哪些主要内容？

第五章 国家突发公共事件总体应急预案

一、总则
（一）编制目的
（二）编制依据
（三）分类分级
突发公共事件分为四类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
各类公共突发事件按照其性质、可控性、严重程度和影响范围等因素，原则上分为Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）。
按照统一领导、分级负责、分类管理、条块结合、属地管理为主的原则和我国现有管理体制，应急预案划分为国家级预案、省级预案、市级预案、县级预案、乡镇（社区、企业）级预案，各级政府按照事件的大小级别，分别负责管理。应急预案按照适用对象和范围划分为综合预案、专项预案、部门预案。
（四）适用范围
（五）工作原则
1、以人为本，减少危害
2、居安思危，预防为主
3、统一领导，分级负责
4、依法规范，加强管理
5、快速反应，协同应对
6、依靠科技，提高素质
（六）应急预案的体系
预案体系主要构成可分为国家总体预案、专项预案、部门预案、地方预案、企事业单位预案和举办重大活动预案等六个层次。
二、组织体系
（一）领导机构
国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。
（二）办事机构
国务院办公厅是突发公共事件应急管理的办事机构，设国务院应急管理办公室（国务院总值班室），履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。
（三）工作机构
国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自的职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作。
（四）地方机构
地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构。其办事机构、工作机构及其职责可参照《国家突发公共事件总体应急预案》，结合本地区实际情况予以确定。
（五）专家组
各类应急管理机构聘请有关专家组成相应专家组。专家组的主要职责是：为应对突发公共事件提供决策咨询和工作建议，必要时参加突发公共事件的应急处置的技术援助工作。
三、运行机制
（一）预测与预警
预测与预警工作是有效应对突发公共事件的前提和基础，它是整个公共危机管理的运行机制的第一个环节。预测与预警工作把公共危机这种非常态的政府管理工作纳入到常态的政府管理工作之中。
1、预测与预警系统
国务院办公厅会同省级人民政府、国务院有关部门，整合监测信息资源，依托全国政府系统办公业务资源网及相关网络，建立健全突发公共事件预测预警系统。
依托预测预警系统，收集整理、统计分析各种可能发生的突发公共事件信息，并对可能造成的危害进行风险分析评估，是开展应对各类突发公共事件的基础。
2、预警级别和发布
预警级别一般化分为四级：Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）、Ⅳ级（一般），并依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。
（二）应急处置
突发公共事件应急运行机制的第二个环节是应急处置。程序包括信息报告、先期处置、应急响应、指挥与协调、紧急状态、应急结束。
（三）恢复与重建
这是运行机制的第三个环节，主要程序包括善后处置、调查评估、恢复重建、信息发布等。
四、应急保障
应急保障是应急预案的重要组成部分，是保障应急救援行动及时、有序进行的基本条件，是保障人民群众生命及时得到救助，减少财产损失的根本性措施。
（一）人力资源保障
（二）财力保障
（三）物资保障
（四）基本生活和医疗卫生保障
（五）交通运输保障
（六）治安维护
（七）人员防护
（八）通信保障
（九）公共设施和科技支撑
五、监督管理
（一）预案演练
应急预案的演练是应急准备的一个重要环节，应急预案的演练可以分为桌面演练、功能演练和全面演练。
桌面演练是指相关应急单位的代表和关键岗位的人员，按照应急预案的运作程序讨论紧急情况时应采取的行动计划。桌面演练的成本低，通常也为功能演练和全面演练做准备。
功能演练是指针对应急预案中的某项应急响应功能或其中的某些保障功能进行的演练。
全面演练是针对某类事件发生而开展的整个预案演练。
（二）宣传与培训
（三）责任和奖惩
六、预案管理
（一）应急预案的制定
应急预案是在现有管理体制下，充分利用现有资源编制的应急工作计划。因此，预案制定需要对过去的突发公共事件应对工作进行评估，对即将发生的突发公共事件进行分析和预测，对现有的应急资源进行调研，获得足够的信息和建议，协调好部门关系，避免不必要的重复投入。
（二）应急预案的评估与修改
基本的评估工作流程包括：
1、制定评估方案
2、全面了解突发公共事件的真实情况
3、全面了解应对工作的真实情况
4、全面分析应对工作
5、全面评估应对工作
6、撰写评估报告

思考题：
1、在编制公共危机应急预案的过程中应该注意哪些问题？
2、如何确保公共危机应急预案能够符合本地区的特点，并能适应形势和环境的不断变化？

第六章 自然灾害管理

一、我国自然灾害的基本特征与管理体制
（一）我国自然灾害的基本特征
1、季风作用于大部分国土，气象灾害十分频繁
2、国土面积位于三大板块交汇地带，地震灾害不断发生
3、地形条件复杂，地质灾害经常出现
4、受全球变暖与人类活动的影响，灾害造成的损失呈上升趋势
（二）我国自然灾害的管理体制
1、自然灾害的预警、预报体系全面建立
2、自然灾害的紧急救援能力得到全面提高
3、自然灾害的社会动员机制逐步完善
二、自然灾害的紧急救助
（一）自然灾害应急响应的等级体系
民政部将应对突发性自然灾害的工作设定为四个响应等级，其中一级响应为最高响应。
（二）自然灾害的应急救助
1、以县级为基本行政单元实施组织灾情管理
2、自然灾害的应急响应
三、灾后的恢复重建
我国的灾后恢复重建是在政府统一领导下，以民政系统为主，各个部门互相配合，多种社会力量共同参与完成的。其中，民政部门主要负责恢复重建的综合协调工作并重点负责落实灾民住房的恢复重建；发展改革委员会系统主要负责基础设施包括学校、医院和基层政府办公室的重建工作；交通部门负责道路的修复等。
四、社会捐助制度
社会捐助制度是我国灾害救助体制中的一项重要制度，其主要特点就是通过互助互济，使困难群众的生活得到进一步的照顾。目前，我国的社会捐助制度主要包括大灾时期的集中性捐助、对口支援、经常性社会捐助制度等几个方面。
五、建立中国特色的自然灾害应急体系
（一）建设发达的灾情监测系统
（二）建立较为充实的物资储备系统
（三）进一步健全应急响应制度
（四）加强灾后恢复重建工作体制的建设
（五）切实做好灾民的基本生活救助工作
（六）建立健全社会捐助的工作机制
（七）制订救灾法

思考题：
1、我国自然灾害有哪些基本特征？
2、中国特色的自然灾害应急体系包括哪些内容？

第七章 生产安全事故灾难管理

一、我国安全生产事故的特点
（一）安全生产事故灾难的特点
1、道路交通、煤矿、危险化学品、烟花爆竹以及公众聚集场所消防安全等行业和领域事故多发。
2、受区域经济结构不均衡的制约，东部地区事故总量比较大，中西部地区特大事故比较多。
3、小企业事故多发。
4、绝大多数生产安全事故都是违章所造成的，农民工成为事故伤亡的主要群体。
（二）我国现阶段安全生产工作的特点
1、安全生产基础条件与人民群众对安全生产的期望很不适应
2、安全状况的差异悬殊
3、安全工作的进展不平衡
4、安全形势不稳定，易于反复
二、安全生产事故的预防
（一）安全生产的基本方针
安全第一、预防为主
（二）事故灾难预防工作的主要环节
1、倡导安全文化，强化安全意识
2、健全安全法制，贯彻‘依法治安”方略
3、强化安全责任，落实责任制
4、推动安全科技进步
5、加大安全投入
三、重大安全生产事故的应急救援
（一）生产安全应急救援体系建设
（二）事故应急救援预案
（三）政府相关部门和企业在事故应急救援工作中的职责
（四）现场抢救
（五）事故报告
四、生产安全事故的调查处理和善后
（一）事故调查处理的职责权限
（二）事故调查处理的主要原则
（三）事故调查处理的基本程序
（四）重特大安全生产事故的善后

思考题：
如何科学有效地实施重大安全生产事故应急救援工作？

第八章 突发公共卫生事件管理

一、我国突发公共卫生事件的特点
二、影响公共卫生安全的主要因素
自然环境因素；社会、经济因素；重大传染病疫情；食品卫生安全；环境污染事故；重大工程的卫生安全；生物恐怖主义。
三、突发公共卫生事件应急机制建设
四、突发公共卫生事件的应对管理
五、重大动物疫情的应急管理

思考题：
如何有效开展突发公共卫生事件的应急处理？

第九章 突发社会安全事件管理

一、突发社会安全事件概述
（一）突发社会安全事件的含义和性质
1、内涵
本章所涉及的突发社会安全事件，专指群体性突发事件，是指因人民内部矛盾而引发的，或因人民内部矛盾处理不当而积累、激发，由部分公众参与，有一定组织和目的，采取围堵党政机关、静坐请愿、阻塞交通、集会、聚众闹事、群体上访等行为，并对政府管理和社会秩序造成影响甚至使社会在一定范围内陷入一定强度对峙状态的群体性事件。
2、性质
人民内部矛盾
（二）突发社会安全事件的特点
（三）突发社会安全事件的主要诱因
二、突发社会安全事件的预防
（一）加大政策调整力度
（二）建立社会预警机制
（三）畅通公众参与渠道
（四）完善科学民主决策机制
（五）提高各级领导干部处理社会矛盾的能力
三、突发社会安全事件的处理
（一）基本原则
以人为本原则；立足早化解原则；依法处理原则；慎用警力原则；当地领导负责原则
（二）基本方法
1、迅速控制事态
2、提出整体方案和对策
3、统一行动
4、直接对话
5、主导舆论导向
6、组织纪律约束
7、法律措施。
四、突发社会安全事件的修复

思考题：
1、我国社会转型时期突发社会安全事件的性质和诱因是什么？
2、处理突发社会安全事件的基本原则和方法有哪些？

第十章 涉外危机管理与国际合作

一、经济危机全球化及其管理
二、恐怖主义的国际化及其管理
三、资源与环境危机的国际化及其管理

思考题：
1、经济危机全球化的根源是什么？
2、当前恐怖主义的国际化有什么表现？如何应对？

【阅读书目参考】

[1]《突发事件应急管理读本》，王军主编，中共中央党校出版社，2009年3月第1版。
[2] 《公共危机管理案例——突发事件应急处置的典型分析》，王敬波主编，研究出版社，2009年3月第1版。
[3]《危机管理》，薛澜主编，清华大学出版社，2003年5月第1版。
[4]《危机管理的公关之道》，郭惠民主编，复旦大学出版社，2006年9月第1版。
[5]《政府危机管理：理论与对策研究》，麻宝斌，王郅强等著，吉林大学出版社，2008年08月第1版。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

领导科学概论

 

 

 

 

 

 

 

 

第一章　导论

一、领导是一门科学
（一）领导活动的产生
领导活动是在原始社会的人类共同劳动和共同生活中产生的。
（二）从经验领导到科学领导
真正把领导从经验上升到科学，是19世纪30年代伴随着工业革命提出的。
（三）领导科学的研究对象和内容
领导科学是以领导活动为研究对象的科学，其基本任务就是科学揭示领导工作中合乎规律性的东西，从而形成关于领导活动的科学理论。领导科学研究的应当是领导活动中各种因素之间的内在的、本质的、必然的联系。
因此。一般来说，领导科学要研究的内容主要有以下几个方面：
1、领导的本质和特征
2、领导活动的基本要素及其相互关系
3、领导者的素质和能力
4、领导环境和领导体制
5、领导的职能和过程
6、领导方法和领导艺术
7、领导绩效及其评价
（四）学习和研究领导科学的意义
1、更新领导观念的迫切需要
2、实现科学领导的迫切需要
3、推进领导干部队伍专业化的迫切需要
4、加强党的领导和执政能力建设的迫切需要
二、领导与领导的本质
（一）领导的定义
领导是由特定的要素构成的统一体，是领导者影响、率领和引导被领导者在一定的客观环境下实现双方共同的价值观和目标的社会活动过程。
（二）领导的要素
1、领导者
领导者是指在正式的社会组织中经过合法途径被任用而担任一定领导职务、履行特定领导职能、掌握一定权力、肩负某种领导责任的个人和集体。
领导者是领导活动中的重要因素，是社会组织顺利展开组织运作的重要条件。首先，领导者是领导活动的主体，在领导活动中起主导作用，居中心地位。其次，领导者在领导活动中起发动作用。再次，领导者在领导活动中起统帅作用。
2、被领导者
被领导者是相对于领导者来说的，是指在社会共同活动中处于被领导地位的人员。
被领导者是领导活动中的基本要素。他们在领导活动中一身兼二任：对领导者来说，他们是客体；对群体价值和目标来说，他们又与领导者共同构成了领导活动的主体。
3、领导环境
领导环境是指领导者实施领导所面临的周围境况，是领导活动的基本要素之一。
领导环境具有自身的特点。概括起来说，领导环境具有特定场合的规定性、随社会变迁而产生变化的动态性，常量与变量交互作用的复杂性，主观与客观互动的交错性等特点。
总之，领导者、被领导者、领导环境是领导生态系统中三个不可或缺的要素，领导活动实际上就是这三个要素交互作用、动态平衡的过程。用公式表示就是：
领导=f（领导者，被领导者，领导环境）
显然，这是一个永远处于动态中的函数，复杂性和不确定性是其显著特征。
（三）领导的本质
所谓领导的本质，就是领导活动区别于其他社会活动的内在规定性。
1、领导的二重性
（1）领导的自然属性
领导的自然属性是指领导活动中的指挥和服从关系的属性。领导活动中的指挥和服从关系的属性，在原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会和社会主义社会就等各种社会形态下都同样具有，是各个社会领导活动的一般的共同的属性。领导的自然属性具有“普遍性”和“永恒性”。
（2）领导的社会属性
领导的社会属性是指由社会生产方式决定的领导者与被领导者之间的经济、政治等利益的对立或者一致关系的属性。
（3）自然属性与社会属性的关系
领导的二重属性，并不是说有两种不同的领导活动，而是讲同一领导活动的两个方面的表现，是要说明世界上并不存在只有单一属性的领导，我们只有在二重属性的统一中才能把握特定社会的领导关系。
2、社会主义领导的本质
社会主义领导的本质，是由社会主义条件下生产方式决定的领导者和被领导者之间新型关系的内在的必然要求。
（1）社会主义条件下领导者和被领导者的新型关系
社会主义的生产关系决定了领导者与被领导者的关系，不再是剥削与被剥削、压迫与被压迫的关系，而是完全平等的关系，是同志式分工合作的关系，没有尊卑贵贱之分。
（2）社会主义领导的服务本质
社会主义社会的新型领导关系，决定了社会主义领导的服务性本质。
认清和实现社会主义领导的服务本质，必须正确处理指挥员和勤务员、主人和公仆、教育者和学生的关系。
（3）以“三个代表”重要思想为指导，切实践行社会主义领导的本质
3、领导与统治、管理的区别和联系
（1）领导与统治的区别和联系
（2）领导与管理的区别和联系
三、西方领导理论的产生与发展
（一）特质理论
（二）行为理论
（三）权变理论
（四）新领导力理论
四、中国领导科学的产生与发展
（一）我国领导科学产生和发展的必然性
1、领导科学的产生是我国新时期现代化建设的客观需要
2、领导科学的产生是总结我们党丰富领导经验和领导理论的需要
3、领导科学的产生也是总结和借鉴古今中外领导和管理优秀理论成果的需要
（二）马克思主义领导理论的产生及其在我国的发展
1、马克思主义领导理论的产生和发展
综观马克思主义经典作家关于领导问题的论述，鲜明地提出了无产阶级的领导观，确立了崭新的无产阶级领导原则，阐明了无产阶级的一系列领导思想。主要内容有：一是强调领导权威的必然性和领导活动的二重性；二是强调共产党的领导地位和作用；三是论述了无产阶级政党实现领导的条件；四是论述了无产阶级的领导本质。
2、马克思领导理论在中国的发展和创新
（1）毛泽东领导理论的基本观点
第一，把全心全意为人民服务作为领导活动的出发点和最终归宿。
第二，强调领导工作中的实践意义。
第三，坚持群众路线。
第四，重视干部的作用。
第五，努力掌握马克思主义的领导方法与艺术。
（2）邓小平领导理论的主要内容
第一，强调领导就是服务。
第二，强调坚持解放思想、实事求是的思想路线。
第三，强调社会主义领导活动的主体是中国共产党及其各级领导班子和领导干部。
第四，强调贯彻民主集中制原则，实行集体领导。
第五，强调改革领导制度。
第六，强调领导方式与方法创新。
（3）面向世界和未来的中国化的马克思主义领导理论
第一，突出“三个代表”重要思想的指导地位。
第二，指出学习研究领导科学的极端重要性。
第三，要求必须立足于社会主义初级阶段实施领导。
第四，强调创新在领导活动中的重要意义。
第五，注重加强党的领导和执政能力建设。
第六，努力实现领导决策的科学化和民主化。
第七，坚持以人为本的科学发展观。
（三）对我国古代领导思想的继承和革新
1、古代领导哲学思想及其借鉴意义
2、古代领导方略及其借鉴意义
3、古代领导艺术及其借鉴意义
4、古代领导修养理论及其借鉴意义
5、封建统治思想糟粕的剔除

思考题
1、从经验领导上升到科学领导的重大意义是什么？
2、如何理解“领导就是服务”的思想？
3、试论领导与管理的区别和联系。
4、西方领导理论对我国领导实践有何借鉴意义？
5、结合自己的领导实践谈谈领导科学发展与创新问题。

第二章  领导者的素质与能力

一、提高领导者素质与能力的意义
（一）深刻理解领导者素质和能力的科学内涵
所谓领导者的素质，就是指在先天禀赋的生理和心理基础上，经过后天的学习和实践锻炼而形成的在领导工作中经常起作用的那些基础条件和内在要素的总和。
人们把领导者的能力定义为：与领导职务相适应的、能够肩负起领导责任的主观条件。
领导者的能力是一种心理品质、思维方式和行为习惯的综合体现，是领导者综合素质的外在表现。它有以下几个显著特征：
1、领导者的能力是一种把内在综合素质外化为有效行动的能力
2、领导者的能力是一种适应外部环境并与环境互动的能力
3、领导者的能力是获得被领导者认同并与被领导者互动的能力
4、领导者的能力是领导与管理能力的结合
5、当今领导者的核心能力是学习创新和超越自我的能力
（二）深刻理解领导者素质与能力的相互关系
领导者的素质与能力的主要关系体现在以下几个方面：
1、领导者的素质是其能力的基础和前提条件
2、领导者的能力是其综合素质的外化过程
3、 领导者的能力是一个不断提升和创新的过程
（三）深刻理解提高领导者能力的极端重要性
二、执政党对领导者素质与能力的要求
（一）毛泽东对党政领导干部素质和能力要求的基本内容
（二）邓小平对领导干部素质与能力要求的基本内容
（三）江泽民对党政领导干部素质与能力要求的基本内容
（四）胡锦涛对党政领导干部素质与能力要求的基本内容
（五）党的干部政策对领导者能力的新要求
三、领导者的五种能力框架
（一）深刻理解“五种能力”与“五个方面能力”的区别和联系
党的十六大对各级党委和领导干部提出的“五种执政能力”是：不断提高科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法行政的能力和总揽全局的能力。
党的十六届四中全会《决定》在此基础上，进一步提出全党要不断提高五个方面的能力，即驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。
这“五个方面能力”同十六大提出的“五种能力”是什么关系呢？
第一，要求的对象不同。
第二，划分的标准不同。
第三，实现的途径不同。
第四，要达到的目标不同。
（二）努力提高科学判断形势的能力
1、国际视野是我们党科学判断形势的首要前提
2、时代意识是我们党坚持与时俱进的具体要求
3、理论思维是科学判断形势的关键工具
4、战略思维是科学把握大局的核心能力
5、愿景思维是面向未来的崇高理想和信念
（三）努力提高驾驭市场经济的能力
所谓提高驾驭市场经济的能力，实质上就是要求全党以及党的各级领导干部和领导班子学会按照社会主义市场经济内在规律和发展的要求，不断提高领导经济工作的水平。
领导干部和领导班子要具备驾驭市场经济的能力，一要提高发展经济的能力，善于抢抓机遇，加快发展，趁势而上；二要科学界定政府的经济职能，按照发展社会主义市场经济的要求，完善党领导经济工作的体制机制和方式；三要学会按市场经济规律和科学规律办事；四要努力转变领导观念和领导方式。
这就要求领导和领导班子必须从以下几个方面做起：
1、着力提高领导发展的能力
2、学会运用市场手段调节经济
3、学会抓住机遇发展经济
4、学会创造环境发展经济
5、学会科学决策和民主决策
6、学会引导、协调和服务
（四）努力提高应对复杂局面的能力
领导者具备应对复杂局面、处理突发事件的能力，应当主要做到以下几点：
1、善于控制局势
2、善于分析矛盾
3、善于沟通协调
4、善于预防问题的发生
5、善于团结合作
（五）努力提高依法执政的能力
领导者具备依法执政能力需要从多方面入手，其中最重要的是：
首先，要牢固树立法制意识和法治观念，坚持在宪法和法律范围内活动。
其次，要运用宪法和法律治国理政。
第三，要支持人民群众当家作主，发展社会主义民主政治。
（六）努力提高总揽全局的能力
1、提高总揽全局的能力，要求领导干部抓大事、议大事、管全局，集中解决全局性、战略性和前瞻性的问题
2、提高总揽全局的能力，要求领导干部正确处理当前与长远、局部与全局的关系，妥善处理各种利益关系
3、提高总揽全局的能力，要求领导干部必须正确处理改革、发展、稳定的关系，从总体上推进改革开放和现代化建设
4、 提高总揽全局的能力，要求领导干部必须树立科学发展观，努力构建社会主义和谐社会
四、提高领导者素质和能力的途径与方法
（一）个人修炼：提高领导者素质和能力的基础前提
领导者自我提高素质和能力的途径和方法有很多，但归结起来，不外乎学习和实践这样两个方面。
（二）组织培养：提高领导者素质和能力的关键途径
不管是哪个政党和国家，组织培养都是提高领导者素质和能力的关键途径。
1、建立和健全领导干部教育培训制度
2、建立和健全领导干部实践锻炼制度
3、用经常性的思想教育和严格的管理监督培养领导干部
（三）体制改革：提高领导者素质和能力的根本保证

思考题
1、提高领导者素质和能力有什么现实意义？
2、领导者能力的本质特征和时代要求是什么？
3、执政能力与领导能力的内在联系是什么？
4、联系实际谈谈提高领导素质和能力的有效途径。

第三章 领导伦理

一、领导伦理概念及意义
一个好的领导者不仅要善于运用领导科学和领导艺术，而且要有完善的伦理道德；领导活动不仅要科学化，而且要伦理化。
（一）领导伦理的概念
1、 领导伦理的含义
2、 领导伦理的特点
3、 领导伦理的功能
（1）导向功能
（2）规范功能
（3）激励与凝聚功能
（4）协调功能
（5）净化功能
（6）保证功能
（二）领导伦理建设的重要意义
1、知识经济时代有效领导的客观需要
2、完善社会主义市场经济体系的必然要求
3、实现以德治国方略的迫切需要
4、经济全球化背景下提高综合国力的需要
二、领导者容易出现的道德缺失及原因
（一）领导者容易出现的道德缺失
1、腐败堕落
2、缺乏诚信
3、个人至上
4、心胸狭窄
（二）领导者出现道德缺失的危害及主要原因
1、领导者道德缺失的危害
2、领导者出现道德缺失的主要原因
三、领导者伦理道德体系的构建
领导者伦理道德体系的主要内容应有以下方面：
（一）以“人”为本
（二）大公无私
（三）修身养廉
（四）诚实守信
（五）谦让容人
（六）严于律己
四、提高领导者道德修养的途径
（一）领导者自觉加强道德修养
领导者加强自身道德修养的途径主要有以下方面：
1、加强学习，提高文化理论水平
2、自重、自省、自警、自励
3、积善成德
4、慎独
（二）建立领导者道德修养的社会调控机制
1、加强对领导者的道德教育
2、实现领导伦理制度化
3、把道德水平作为选拔任用干部的重要标准
4、建立社会公众广泛参与的领导道德评价机制
5、加强领导道德舆论监督
6、强化领导道德赏罚机制

思考题
1、领导伦理的内涵是什么？
2、加强领导伦理建设的重要性和必要性是什么？
3、领导者伦理道德体系的主要内容是什么？
4、如何加强和提高领导者的道德修养？

第四章  领导心理

一、心理健康与心理调适。
（一）心理健康的标准
1948年世界卫生组织在成立宪章中关于“健康”的概念是：“健康乃是一种在躯体上、心理上和社会上的完满状态，而不仅仅是没有疾病和虚弱的状态”。健康是躯体、心理和社会功能三个方面的统一有机体，紧密相关，相互影响，缺一不可。
心理健康者，应具有如下心理特征：
1、能驾驭自己的生活，控制自己的行为，把握自己的命运；
2、客观地对待自己和现实，了解自我的现状和特点，接受自己的优点和不足；
3、有独立和自主的需要，不受无意识力量的支配，也不受他人的支配；
4、能专注于工作，献身于事业；
5、有人际交往的敏感性和良好人际关系，关心别人，具有给与爱和接受爱的能力；
6、耐受挫折，情绪稳定；
7、注重现实的体验，不注重过去的不幸或创伤，也不沉迷于渴望未来。
（二）领导者的胜任特征
1、什么是胜任特征
胜任特征是指能将某一工作（或组织、文化）中有卓越成就者与表现平平者区分开来的个人的潜在特征，它可以是动机、特质、自我形象、态度或价值观、某领域知识、认知或是行为技能——任何可以被可靠测量或计数的并能显著区分优秀与一般绩效的个体特征。
2、成功管理者通用的胜任特征
（1）成就特征：成就欲，主动性，关注秩序和质量；
（2）助人或服务特征：人际洞察力，客户服务意识；
（3）影响特征：个人影响力，权限意识，公关能力；
（4）管理特征：指挥，团队协作，培养下属，团队领导；
（5）认知特征：技术专长，综合分析能力，判断推理能力，信息寻求；
（6）个人特征：自信，自我控制，灵活性，组织承诺。
3、管理者的胜任特征模型
胜任特征模型是指承担某一特定的职位角色所应具备的胜任特征要素的总合。胜任特征模型主要包括的三个要素：即胜任特征的名称、胜任特征的定义（指界定胜任特征的关键性特征）和行为指标的等级（反映胜任特征行为表现的差异）。
（三）变革型领导的心理特征
中国的变革型领导者的心理特征主要包括：
1、德行垂范
2、愿景激励
3、领导魅力
4、个性化关怀
（四）领导者的自我心理调适
1、不断调整目标，耐受挫折
2、加强思想道德修养
3、客观地看待自己和外部世界
4、提高人际沟通水平
二、工作压力管理
（一）工作压力的概念
1、工作压力和紧张
心理学把压力看做个体对外界刺激的反应过程，包括对威胁的感知和相应的身心反应；紧张则是压力导致的消极后果之一，即对压力无效应付而导致的消极影响，工作压力是主要由于工作而产生的一些消极后果的反应。
2、工作压力的消极影响
（二）压力源及其影响
（1）环境因素
（2）组织因素
（3）个人因素
（三）工作压力管理
1、工作压力的预防
2、工作压力的评估
3、工作压力的调节
（四）工作压力管理咨询服务
1、事前的调查和诊断
2、咨询服务工作的推动
3、咨询服务的内容和方式
三、领导者的沟通与心理咨询
 （一）沟通的基本概念
1、什么是沟通
沟通是心理学研究的重要内容，它与宣传、说服有着密切联系。
2、沟通方式的比较
沟通从双方位置是否交换的角度来看，可以分为单向沟通和双向沟通。就沟通方法来看，可以分为口头沟通和书面沟通。
3、改善沟通的建议
第一，把沟通看成持续的过程
第二，要认真关注沟通中的一些特殊的问题
第三，要注意提高沟通的效率
第四，掌握有效沟通的方法
（二）社会知觉
1、什么是社会知觉
 社会知觉指的是与人最初交往的时候，对他们的社会特征或某种社会现象产生的直觉判断，与人最初见面的直觉判断和初步认识。分为个人知觉、人际知觉和自我知觉三种类型。
2、首次印象规律
首次印象在人际交往中有着强烈的先入为主的作用
3、行为归因规律
所谓归因，指人们对他人或自己的行为进行分析，推论出这些行为结果的内在原因的知觉过程。心理学研究表明，行为者和观察者在归因倾向方面，存在着知觉偏离的情况
（三）宣传效应
1、威信效应
2、名片效应
3、自己人效应
（四）心理咨询
1、建立信任
2、善于倾听
3、因势利导
4、应对审慎

思考题
1、心理健康的标准是什么？
2、领导干部应该具备什么心理素质？
3、领导者怎样进行压力管理？
4、怎样运用心理学的沟通与咨询原理做好人的思想工作？

第五章 领导班子建设

一、领导班子建设的意义
领导班子是由担负一定领导职务的人为实现共同的目标而组成的领导集体，这种领导集体在国外也称领导团队。
（一）加强领导班子建设是我们党正确应对严峻的挑战、顺利完成肩负的历史使命的现实需要
（二）加强领导班子建设，是保证党和国家各项事业兴旺发达、长治久安的根本大计
（三）加强领导班子建设是各级领导班子自我完善和发展的必然要求
二、领导班子建设的要求
（一）新世纪新阶段加强领导班子建设的指导思想、基本目标和工作方针
1.总的指导思想
2.基本目标
3.工作方针
（1）必须把思想政治建设摆在首位
（2）必须坚持以加强执政能力建设为重点
（3）必须围绕发展这个党执政兴国的第一要务来进行
（4）必须牢牢把握坚持立党为公、执政为民的本质要求
（5）必须注重改革创新
（二）新时期加强领导班子建设的总体要求
1.把各级领导班子建设成为政治坚定的班子
2.把各级领导班子建设成为求真务实的班子
3.把各级领导班子建设成为开拓创新的班子
4.把各级领导班子建设成为勤政廉政的班子
5.把各级领导班子建设成为团结协调的班子
三、领导班子建设的途径
（一）要以加强理论武装、强化领导班子思想政治建设为基础，形成共同的价值理念和远景目标
（二）要以优化领导班子素质结构、提高整体功能为重点，形成优势互补、每个人的潜能和创造力得到充分发挥的组织架构
1.进一步改善领导班子知识和专业结构
2.努力形成领导班子合理的年龄梯次配备
3.合理配备女干部、少数民族干部和非中共党员干部
4.特别重视选准配强领导班子中的党政正职领导干部
（三）要以坚持和健全民主集中制、增强领导班子的团结和活力为核心，形成科学、民主、法制的高效运行机制和规则
1.正确处理民主与集中的关系
2.正确处理集体领导与个人分工负责的关系
3.切实加强贯彻民主集中制的各项具体制度建设
（四）要以大力弘扬求真务实精神、切实改进领导班子作风为保证，形成重实际、说实话、办实事、求实效的良好团队氛围
（五）要博采众长、大胆创新，切实加强对各级领导班子建设理论和规律的研究

思考题：
1.如何根据新形势新任务的要求，进一步明确领导班子的职责？
2.在新的历史条件下加强领导班子建设的重要意义是什么？
3.加强领导班子建设的指导思想、基本目标、工作方针和总体要求是什么？
4.如何进一步采取切实有效的措施加强各级领导班子建设？

第六章  领导环境与领导文化

一、领导环境
（一）领导环境的含义及其特点
领导环境是指制约和影响领导活动的各种客观因素的总和。它与领导者、被领导者共同构成了领导活动的最基本要素。
领导环境具有如下特点：
1.客观性
领导环境的这一特点告诉领导者，必须清醒地认识其所处的环境，从而找出因应之策。
2.综合性
领导环境的这一特点，要求领导者必须用系统的眼光去认识环境，并以开放的心态和系统思维去把握环境的整体运动。
3.可变性
环境的这种可变性要求领导活动必须顺应环境发展变化的大趋势，并且在此前提下，有效地利用和改造环境。
4.可预见性
领导者决不能用形而上学的眼光去认识环境，而应当用辩证的、动态的、长远的眼光去认识环境的发展。
（二）领导环境的重要性
1.领导活动的前提条件
2.领导决策的科学依据
3.领导创新的客观基础
4.领导素质培养的重要条件
（三）领导环境分析及其对领导者的影响
1.外部环境
外部领导环境包括了经济环境、政治环境、文化环境和社会环境。
2.内部环境
内部环境是在一个相对独立的领导系统之中的、对领导活动有直接或间接影响的各种因素的总和。领导活动与它的关系最直接、最现实，它直接影响领导活动的效率。
体制性环境是影响领导活动的最为直接的环境因素。
（四）领导环境与领导活动的耦合
1. 领导环境与领导行为
领导环境决定着领导行为；领导行为对领导环境有着反作用。两者耦合的条件是：认识、适应和改造环境。
2. 领导环境与领导能力
领导环境决定着领导者的能力结构；领导者的能力将影响环境的发展。
两者耦合的条件是：对环境的具体分析、把握和领导者能力的提高。
3. 领导环境与领导成本
所谓领导成本，即为了取得领导绩效，由领导者、被领导者和领导环境所付出的总和。可用公式表示为：
LC=F/X     
即:领导成本=领导活动总付出/领导绩效
两者耦合的条件是：对环境中存在的问题的发现程度和领导成本的科学控制方法。
4. 领导环境与环境领导
领导活动是在环境中进行的，领导者必须成为“环境领导”，即根据环境的变化而领导。
两者耦合的条件是：领导者的权变。
二、领导文化
（一）领导环境与领导文化
1.领导环境决定着领导文化的性质
2.领导环境决定着领导文化的功能
3. 领导环境与领导文化的互动
（二）领导文化的特点
1.先进性
2.服务性
3.积淀性
4.认同性
5.普适性
（三）现代领导文化与领导观
1.系统的领导观
2.民主的领导观
3.法制的领导观
4.人本的领导观
5.发展的领导观
6.学习的领导观
（四）现代领导文化与领导者的价值取向
1.民众——领导的根基
2.团队——领导的力量
3.创造——领导的生命
4.变革——领导的未来
思考题：
1.领导环境的主要特点是什么？
2.为什么必须重视领导环境建设？
3.如何理解领导环境与领导文化的辩证关系？
4.领导者应当具有什么样的领导价值观？

第七章  领导体制与改革

一、领导体制概述
（一）领导体制的内涵
在组织内部与领导活动中，组织机构的设置和领导权限的划分及其所形成的，用以规范领导活动范围和方式的制度体系。
第一，领导体制的核心是各级各类领导机关职责与权限的划分。
第二，领导体制的载体是各级各类领导机构的设置。
第三，领导体制的内容包括领导者的领导层次与幅度。
第四，领导体制通过对领导干部的管理制度来体现。
（二）领导体制的特征
第一，系统性。
第二，基础性。
第三，全局性与规范性。
第四，稳定性。
（三）领导体制的作用
领导体制作为社会政治体制中的核心内容，其在社会的政治、经济与文化生活中具有重要的甚至是决定性的影响和作用。
第一，科学的领导体制有助于更好地推动社会生产力的发展。
第二，科学的领导体制有助于协调各级各类领导机构。
第三，科学的领导体制有助于造就更优秀的领导者。
第四，科学的领导体制有助于建立领导者与被领导者之间的良性关系。
第五，科学的领导体制有助于克服官僚主义，增强领导活动的效率与活力。
第六，科学的领导体制有助于保证国家的长治久安。
二、领导体制的组织结构与类型
（一）领导体制的组织结构
领导体制的组织结构作为领导内部各个基本要素的组合形式及相互关系与联系方式，主要有四种基本表现形式：
1.直线式
2.职能式
3.混合式
4.矩阵式
（二）领导体制的类型
1.集权制与分权制
2.一长制与委员会制
3.层级制与职能制
三、我国领导体制的历史演变与本质特征
（一）中国当代领导体制的历史演变
社会主义新中国的领导体制的演变过程大体上可以划分为以下四个阶段：
第一阶段，1949年至1956年，为领导体制的基本确立阶段。
第二阶段，1956年至1966年，为领导体制的探索与调整并走向集权化阶段。
第三阶段，1966年至1978年，“文化大革命”期间，为领导体制的混乱与畸形阶段，把集权化倾向发展到高度集权的顶点。
第四阶段，1978年至今，为领导体制的改革发展阶段。
（二）我国领导体制的本质特征
1.人民群众的主人地位
2.中国共产党的领导核心作用
3.多党合作和政治协商制度
4.民主集中制的领导制度
四、我国领导体制的改革与完善
（一）我国领导体制的主要弊端
1.权力过分集中
2.组织结构的设置不科学
3.领导法规的缺失
4. 领导体制的超稳定
（二）我国领导体制改革的主要内容
1.改革与完善党的领导体制，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用
当前应该着重在以下几个方面进行改革和完善：
（1）正确发挥党委的领导核心作用
（2）要健全和完善依法执政的领导体制
（3）深化党和政府的机构改革
2.坚持和完善人民代表大会制度，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一
完善和发展人民代表大会制度，必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚持社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，着重加强制度建设；必须从国情和实际出发，坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路，借鉴人类政治文明的有益成果，不照搬西方政治制度的模式；必须有利于加强和改善党的领导，有利于发挥社会主义制度的优越性，有利于调动广大人民群众的积极性，有利于国家统一、民族团结和社会稳定，有利于促进经济发展和社会全面进步。
3.坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协政治协商、民主监督、参政议政的作用。
坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，就是要在更大的程度上、更广的范围内，发挥民主党派和无党派人士的作用，发挥人民政协的作用。
4.深化行政体制改革，建设服务型政府
（1）从全能型政府向有限型政府转变
（2）从权力本位向责任本位转变
（3）从人治行政向法治行政转变
（4）从封闭性管理向透明化管理转变
（5）从集权式领导向分权式领导转变

思考题：
1. 领导体制的内涵是什么？如何看待不同类型和性质的领导体制的优劣？
2.我国领导体制的特点与弊端是什么？
3.怎样理解和把握我国领导体制的重点内容？
4.如何将加强党的执政能力建设落实到领导体制的改革和建设中去？

第八章  领导创新思维

一、领导创新思维的源泉
（一）领导替代现象的出现
1.领导无效与领导替代
2.被领导者对领导作用的替代
3.工作任务结构化对领导作用的替代
4.制度文化对领导作用的替代
5.市场经济对领导作用的替代
6.民主法治对领导作用的替代
7.信息技术对领导作用的替代
（二）领导替代促进领导创新
1.领导绩效的提高促进领导创新思维
2.被领导者的成长促进领导创新思维
3.领导替代促进领导创新思维
二、领导创新思维的特征
（一）从经验思维到定量思维
（二）从定量思维到半定量思维
（三）从半定量思维到思维创新
（四）领导创新思维主要特征
1. 领导创新思维的开放性与系统性
2. 领导创新思维的动态性与时效性
3. 领导创新思维的目的性和方向性
4. 领导创新思维的辩证性和非线性
三、领导创新思维的途径
（一）领导创新思维要借助外脑
（二）领导创新思维要开发右脑
（三）领导创新思维要利用电脑
（四）领导创新思维要善于平衡
1.理智与情感的平衡
2.硬权力与软权力的平衡
3.管理与领导的平衡
4.创新与守成的平衡

思考题：
1.什么是领导创新思维？它有哪些突出特征？
2.为什么说领导创新思维并不是领导者的创新思维？
3.结合领导实际谈谈如何提高领导创新思维的水平？

第九章  领导决策

一、领导决策的基本内容
（一）领导决策的含义、特点、地位与作用
1. 领导决策的含义
所谓决策，就是管理系统中主管部门或主管人员制定或做出某种政策、决断与对策。
通过正确有效的决策指导和控制各种具体领导活动和管理行为，乃是领导管理系统中主管人员的最重要的职责之一。
2. 领导决策的主要特点
（1）以科学为前提
（2）以民主为手段
（3）以权力为依据
（4）以管理为基础
（5）以服务为重点
3. 领导决策的地位与作用
（1）领导决策是领导与管理活动的基本要素
（2）领导决策是保证管理高效化的重要前提
（3）领导决策普遍存在并作用于领导与管理的各方面、各环节
（二）领导决策的基本类型
1.战略决策与战术决策
2.常规决策与非常规决策
3.确定型决策、风险性决策与不确定型决策
4.单项决策和系列决策
二、领导决策的基本程序
（一）关于决策成语的若干不同观点
1.四阶段说
2.八步骤说
3.四大步骤说
（二）领导决策过程的主要阶段和步骤
综合上述关于决策程序的各种观点，我们可以看到，领导决策过程一般可划分为四个阶段、八个步骤：
1.发现问题和确定目标
2.调查研究和制定方案
3.分析评判和方案选优
4.贯彻执行和修正完善
三、领导决策咨询制度
（一）决策咨询的概念与意义
1. 决策咨询的概念
所谓决策咨询，是指有关专家、研究机构、公众或特定群体的代表就公共决策事项向领导者或决策机关提供信息、反映意见、提出方案和建议，从而支持和辅助领导决策、参与政策制定的一种活动。它既是推进公共决策科学化的一条重要途径，也是实现公共决策民主化的一种重要形式。
2. 决策咨询的重要意义
（1）决策咨询有利于提高领导决策的科学化程度，改进领导决策的质量
（2）决策咨询有利于提高领导决策的民主化程度，提高公众的参与度，保证领导决策的公正性。
（3）决策咨询有利于提高公民的参政意识，密切领导和群众的关系，促进决策的顺利执行。
（二）决策咨询的主体与方式
1. 决策咨询的主体
（1）具有与特定决策问题相关的专业知识的专家和研究机构
（2）与特定决策问题相关的行业、利益群体的代表
（3）公众代表
2. 决策咨询的方式
（1）在深入研究的基础上，以个人或组织的名义就特定的问题向决策机关及其领导提供信息、建议和备选决策方案。
（2）接受决策机关或有关领导的委托，就特定决策问题或决策方案进行分析，并提出建议。
（3）参加由决策机关就特定问题组织的咨询会议。
（三）建立健全专家咨询制度
1.专家决策咨询方面存在的问题
（1）在党政机构人员编制中，为承担决策咨询职能的专家设置的正式职位较少
（2）决策咨询机构的总量和能力都无法适应要求
（3）专家咨询缺乏制度规范
2.建立健全专家咨询制度的措施
（1）在党政首脑机关中确定专门的编制，为承担决策咨询职能的专家设置正式的职位
（2）大力加强决策咨询机构的建设
（3）建立相应的制度使专家咨询规范化
四、领导决策的方法技术
（一）决策的一般方法
1.调查研究方法
（1）典型调查法
（2）抽样调查法
（3）全面调查法
（4）系统研究法
（5）定量研究法
（6）概率研究法
2.预测方法
预测方法一般可分为四大类：
（1）因果型预测
（2）模拟型预测
（3）直观型预测
（4）定量型预测
（二）决策的具体技术
1.头脑风暴法
2.方案前提分析法
3.决策树技术

思考题：
1.简述领导决策的含义、作用、类型及其特点。
2.领导决策过程一般分为哪几个主要阶段和步骤？
3.领导决策的一般方法和技术有哪些？

第十章  领导用人

一、树立科学的领导用人观
（一）树立用人是领导者重要职责的观念
1.正确用人是实现科学领导的组织保证
2.正确用人是决定事业兴衰成败的根本因素
3.知人善任的根本意义在于充分发挥人的自觉能动性
（二）树立人才资源是第一资源的观念
1.要充分认识人才是社会生产的第一要素
2.要充分认识人才是社会生产的第一资本
3.要充分认识人才是社会发展的第一资源
4.要充分认识人才是社会发展的第一推动力
（三）树立以人为本的观念
1.充分理解人才
2.充分尊重人才
3.关心爱护人才
4.依法保护人才
5.选拔使用人才
6.政策稳定人才
二、完善领导用人机制
（一）人才的含义及特征
“人才存在于人民群众之中。只要具有一定的知识或技能，能够进行创造性劳动，为推进社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设，在建设中国特色社会主义伟大事业中做出积极贡献，都是党和国家需要的人才。”一般而言，人才包括三大类：专业技术类、组织管理类和技能技艺类。
人才一般具有以下几个特征：
1.知识性特征
2.专长性特征
3.实践性特征
4.时代性特征
（二）知人善任的基本规律
1.教育育才规律
2.竞赛选才规律
3.协调成才规律
4.顺势用才规律
（三）领导者善任的原则
1.德才兼备、任人唯贤的原则
2.党管人才的原则
（四）领导用人的科学机制
1.建立长效的培训教育机制
2.建立公正的平等进入机制
3.建立有序的激励竞争机制
4.建立科学的择优任用机制
5.建立公开的民主监督机制
6.建立良性的能上能下机制
三、提高领导用人的方法与艺术
（一）领导者用人的方法
1.树立实践第一的观点，注重实绩选拔干部
2.坚持群众路线的观点，依靠群众选拔干部
3.坚持广开才路的观点，放大眼光选拔干部
（二）合理使用领导人才的艺术
1.用当其“时”，珍惜人才的“最佳年龄期”
2.人尽其才，人岗相宜
（1）扬长避短，适才适用
（2）因人制宜，区别对待
（3）充分信任，放手使用
（4）用养并重，不断 “充电”
3.用有所“忌”，力戒干部使用中的错误倾向
在任用干部的实践中应注意以下“八戒”：
一戒以好恶选才；
二戒以亲疏用才；
三戒以资历取才；
四戒以颜貌舍才；
五戒以缺点埋才；
六戒以嫉妒毁才；
七戒以闲言疑才；
八戒以仇怨压才。

思考题：
1.领导者应该树立怎样的用人观？
2.领导者的知人善任应该遵循哪些规律？
3.领导者应该掌握哪些用人方法？

第十一章  领导激励

一、领导激励的内涵和意义
（一）领导激励的内涵
1.激励的含义
在领导学中，领导激励是指领导者激发、鼓励和调动人的热情和动机，使人们潜在的工作动机尽可能充分发挥和维持，从而更好的实现社会或组织目标的过程。
2.激励的基本要素
（1）需要
（2）动机
（3）行为
（4）目标
（5）反馈
综上所述，人类行为首先是在一定的刺激下产生内在的愿望与冲动，即产生需要；然后就要设计目标和方法满足这种需要，即产生动机；接下来是采取实际行动来实现动机，即产生行为；最后行为无论成功与否都会通过反馈来决定和影响下一轮行为，这就是人类行为机制的基本要素。
（二）领导激励的作用与意义
1.激励可以提高人们工作的自觉性、主动性和创造性
2.激励可以激发人们的工作热情和兴趣
3. 激励可以提高人们的工作绩效
4. 激励可以创造和维持良好的环境
5. 激励可以引导人们活动的方向
6. 激励是人的发展过程中的重要因素
二、领导激励的基本理论
（一）需要理论
1.马斯洛的需要层次和麦克米兰的成就需要理论
马斯洛将需要分为生理需要、安全需要、归属和爱的需要、尊重的需要和自我实现的需要等五个自低向高的需要层次。
麦克米兰对人的成就需要作了大量的研究，提出了成就需要理论。主要论点是：
第一，认为人的高层次需要是由权利需要、友谊需要和成就需要构成的。
第二，决定一个人成就需要的有两个因素，即直接环境和个性这两个变量，以下式表示：
成就需要=F（直接环境*个性）
第三，成就需要和经济发展密切相关。
第四，经济发展有赖于文化教育的进步。
第五，成就需要受组织管理状况的影响。
2.赫茨伯格的双因素理论
美国心理学家赫茨伯格于1959年提出了双因素理论（激励因素-保健因素理论）。所谓双因素，就是指“激励因素”和“保健因素”。
为领导者更好地激发被领导者的职业动机提供了新思路。
第一，领导者若想持久而高效地激励被领导者，必须改进他们的工作内容，积极推广“工作扩大化”（增加工作种类，扩大工作范围）、“工作丰富化”、“工作再设计”等工作组组织形式，为被领导者提供更大的激励和更多的满意机会，是被领导者在工作中感受到成就、责任和成长。
第二，领导者也不应忽视保健因素，以消除被领导者的不满，保持被领导者的积极性。
（二）强化理论
1.“操作条件反射”的强化理论
美国哈佛大学心理学教授斯金纳提出“操作条件反射”的强化理论。
强化理论的基本观点主要有：人的行为受到正强化趋向于重复发生，受到负强化会趋向于减少发生。
第二，激励人们按一定要求和方式去工作，以达到预定的目的，奖励往往比惩罚有效。
第三，反馈是强化的一种重要方式，应该让人们通过某种形式或途径及时了解行为的结果。
第四，为了使某种行为得到加强，奖赏应在行为发生以后尽快提供，延缓奖赏会降低强化作用。
第五，要按照对象的不同需要，采用不同的强化物和不同的强化手段。
（三）期望理论
1.佛洛姆的期望理论
美国心理学家佛洛姆认为：一种激励因素（或目标）的激励作用大小，受它的期望概率和效价两方面的因素制约。用公式来表示
激发力量=效价*期望概率
效价，指某种激励因素（或目标）的实现对其本人价值大小的主观评价。
期望概率，指个人对实现目标可能性大小的判断。
期望理论的公式强调，一种激励因素作用的大小取决于其效价和期望概率。效价与期望概率二者结合，共同决定目标激励作用的大小。
领导者在应用期望理论时应注意如下几个方面的问题：
（1）确立目标要适宜
（2）要处理好成绩与奖励的关系
（3）运用期望值调动人们的积极性
（4）处理好奖励与需要的关系
2.亚当斯的公平理论
公平理论认为，报酬的多少虽然是影响员工积极性的因素，但报酬分配是否公平、合理有更大的作用。
领导者从这个理论中应得到一些启示：
第一，要求公平是任何社会普遍存在的一种社会现象。
第二，人的工作动机不仅受绝对报酬的影响，更重要的是受相对报酬的影响。
第三，领导者必须认真研究现阶段人们产生不公平感的主要因素，只有准确把握了这些因素或原因，才能使自己处于主动的地位，在解决问题中提高管理水平。
三、领导激励的原则和方式
（一）领导激励的原则
1.物质激励与精神激励相结合的原则
2.长远利益与近期利益相结合的原则
3.个人利益与社会利益一致性的原则
4.及时适度与因人而异的原则
5.公平公正与讲求实效的原则
6.注重法纪的原则
7.实事求是的原则
（二）领导激励的方式
1.目标激励
2.参与激励
3.奖罚激励
4.公正与公平激励
5.关怀激励
6.荣誉激励

思考题：
1.什么是激励，联系实际工作谈谈你对激励的理解?
2.分析马斯洛的需要层次理论和赫茨伯格的双因素理论有什么异同，对你有什么启发？
3.谈谈你对公平理论和公正公平激励的理解。
4.你经常用哪些激励方式对下属进行有效的激励？

第十二章  领导协调

一、领导协调的作用和目标
领导的协调是指通过转化工作中的矛盾冲突以实现既定的目标。
一般来说可以归为四种主要的类型：一是行政协调。二是人际协调。三是价值目标的协调。四是程序性协调。
（一）转化矛盾是协调的基本功
1.寻求矛盾冲突双方的共同点
2.为解决矛盾冲突创造转化的空间
3.使矛盾冲突“转”起来，把局面做活
（二）实现双赢、共赢是协调的价值目标
1.妥协是最低限度的共赢
2.双赢、共赢要尊重差异
（三）正确处理人民内部矛盾是协调的基本方法
二、建立社会利益协调机制
（一）协调利益关系的内涵
就我国目前情况而言，协调利益关系主要是指两个方面的问题。
1.协调好根本利益和具体利益的关系
2.协调好改革进程中的利益关系
（二）协调利益关系，实现利益分配的公平公正
1.在不断增强全社会创新活力的基础上及其过程中协调利益关系
2.不断提高领导社会主义市场经济的能力，形成互惠互利的人际关系
3.在不断促进社会公平中协调利益关系
4.从法律、政策、制度上营造社会公平和正义的环境
三、改进完善领导协调机制
（一）领导协调机制是一个不断创新的机制
（二）要建立健全科学有效的利益沟通渠道和协调机制
（三）要尊重行政协调相对的独立性和协调规律
四、提高领导协调沟通艺术
（一）动态平衡法
这种艺术突出体现在三个方面：
1.兼顾各方
2.分别先后
3.及时补偿
（二）借助外力法
1.借助与协调对象有密切关系的组织或个人的力量
2.借用专家之力
3.借助上级之力
（三）“冷处理”法
采用“冷处理”的方法要注意这样三点：一是要慎选对象；二是要看当时的情境；三是“冷处理”不是不处理，不是大事化小、小事化了，而是为了使大家理智地面对问题，理性地解决矛盾冲突。
（四）抓住关键，化解矛盾
抓住以下三个关键：
1.抓住关键人物
2.抓住关键环节
3.抓住人心这个关键
（五）开好会议，解决问题
召开解决矛盾冲突的会议方法有：
一是设法让冲突的双方或多方代表能够心平气和地交流情况、交换意见。
二是在交流中捕捉共同点，努力寻求达成妥协或折中的方案。
三是注意情感沟通，要始终引导人们在心理上把人和事区别对待，不管意见分歧多大，始终在人际关系上保持良好的沟通。、
四是注意会议节奏的把握。
（六）激发冲突，动态协调
1.改变组织文化，给冲突以合法的地位
2.引进外人
（七）善于沟通与说服
1.传达的艺术
传达的艺术，首先是“说”（包括“写”等）的艺术。其主要体现在“说什么”、“怎么说”和“在什么情景下说”三个方面。
2.倾听的艺术
在很大程度上，沟通的艺术是“听”比“说”更重要。一个善于沟通的人，应当是一个善于倾听的人。
3.非正式沟通的艺术
所谓非正式沟通是指离开组织渠道以外的沟通。

思考题：
1.如何理解领导者的协调能力越来越重要？
2.如何有效化解各种矛盾，实现双赢、共赢？
3.当前协调各种利益关系的原则是什么？
4.如何完善领导工作的协调机制？
5.领导协调沟通的方法有哪些？

第十三章  领导方式方法和艺术

一、转变领导方式
所谓领导方式，指党实行领导、执掌政权的体制、机制、手段、方式的总称。领导活动中方式问题是人们达到目的、实现目标必须解决的关键问题。
（一）党的领导方式要与时俱进
从领导学角度分析，构成党的领导方式有三个要素：一是领导制度和体制，这是领导方式的基础。二是领导主题的素养修养，它是领导方式的直接载体。三是领导者的手段方法，它是领导方式的时间途径。
（二）坚持科学执政
实施科学执政，必须使领导决策真正建立在科学、民主的基础上，为此必须做到：
1.完善决策的规则和程序
2.建立健全决策公开制度，增强决策的透明度。
3.建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制。
4.建立多种形式的决策咨询和信息交流。
（三）坚持民主执政
1.坚持党的领导，人民当家作主和依法治国的有机统一。
2.充分调动和发挥人民群众的积极性和创造性。
3.加强对权力运行的监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益。
（四）坚持依法执政
科学执政、民主执政、依法执政是一个有机整体，构成我们党领导方式的整体框架。在这个有机整体中，科学执政是基本前提，民主执政是本质要求，依法执政是根本途径。三者紧密相连，缺一不可。实践中能否自觉做到三个执政，是判定党领导能力高低的重要标志。
二、改进领导方法
（一）我们党历来重视领导方法问题
（二）领导方法的作用与功能
1.方法是主体与客体的联系中介
2.方法是主体素质的体现
3.方法是实践行动的指南
（三）关于实事求是方法
“实事”就是客观存在着的一切事物，“是”就是客观事物的内部联系即规律性，“求”就是我们去研究。
实事求是“难”的原因有以下几方面：
1.认识过程的曲折性
2.事物发展的复杂性
3.主体素质的软弱性
4.体制制度的缺欠性
领导工作中解决实事求是“难”的问题，需要综合治理：一是坚持解放思想、更新观念；二是深入实际，了解真实情况；三是实现上情与下情有机结合；四是健全完善体制制度。
（四）关于群众路线方法
群众路线，就是一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来到群众中去。
坚持党的群众路线，必须处理好以下关系：
1.主人与公仆的关系
2.权力和义务的关系
3.对上负责与对下负责的关系
4.局部与整体的关系
（五）关于系统分析方法
所谓系统分析，就是把对象放在具有一定结构和功能的整体中，着眼系统的结构、层次、要素等方面及其相互关系，通过对事物的整体分析、层次分析、要素分析，完整准确地考察对象，达到最佳处理问题的目的。
三、提高领导艺术
（一）深刻理解领导艺术的本质
1.领导艺术是领导方法的创造
2.领导艺术是领导经验的升华
3.坚持领导艺术与领导科学的统一
4.领导艺术与权术有本质区别
（二）准确认识领导艺术的特征
1.领导艺术具有综合性
（1）领导艺术是广博知识的综合运用
（2）领导艺术是各种经验的综合体现
（3）领导艺术是不同层次艺术的综合把握
2.领导艺术具有非程序性
（1）非程序性即为超出常规的随机性
（2）非程序性与事物规律并不相悖
（3）非程序性中内含规范性
3.领导艺术具有创造性
（1）创造性是领导艺术的生命
（2）领导艺术创新的条件
必须做到：具有创新意识和远见卓识；勇于担风险，大胆走自己的路；脚踏实地干事业。
（三）努力把握驾驭领导艺术的要领
1.加强逻辑思维训练
2.坚持原则性与灵活性相结合
3.实现领导方法艺术美

思考题：
1.如何正确理解和自觉坚持科学执政、民主执政和依法执政？
2.怎样防止和客服工作实践中出现的“实事求是难”问题？
3.为什么说群众路线是我党一切工作的根本路线？
4.如何把握领导艺术与方法、经验、权术的联系与区别？
5.从理论与实践结合上谈谈怎样实现领导艺术美？

第十四章 领导绩效与绩效考评

一、树立正确的领导政绩观
政绩观是对从政绩效的总的看法，包括对什么是政绩、为谁创造政绩、如何创造政绩和怎样衡量政绩等问题的认识和态度。
（一）“三个代表”重要思想史政绩观的理论基础
（二）执政为民史政绩观的价值目标
（三）求真务实是政绩观的思想方法
（四）科学发展观是政绩观的核心内容
（五）实践、群众和历史是政绩观的检验标准
二、领导绩效考评的意义和作用
（一）科学评价领导绩效，有利于形成正确的用人导向
（二）科学评价领导绩效，有利于激励领导干部为党和人民建功立业
（三）科学评价领导绩效，有利于提高领导效率，降低管理成本
（四）科学评价领导绩效，有利于培养和提高干部的素质能力
（五）科学评价领导绩效，有利于加强对干部的监督约束
三、建立和完善领导绩效考评制度
（一）绩效考评的目标和原则
1.价值导向原则
2.合法性原则
3.职能依据原则
4.公众满意原则
（二）绩效考评的主体和机构
1.干部任免机关的绩效考评
2.业务主管机关的绩效考评
3.监察审计机关的绩效监督
（三）绩效考评的指标体系和评价标准
1.领导作用指标
2.领导效益指标
（四）绩效考评的形式、程序和步骤
1. 绩效考评的形式
领导绩效考评一般分为两种形式，即任期绩效考评和年度绩效考评。
2. 绩效考评程序和步骤
领导绩效考评的基本程序和步骤，应考虑以下10个方面：
（1）成立考评组织
（2）提出绩效目标
（3）绩效风险评估
（4）确定绩效责任
（5）制定与公布考评目标
（6）绩效检查
（7）年度考评和任期考评
（8）考评等级的评定
（9）考评结果使用
（10）绩效总结
四、改进领导绩效考评方法
（一）建立完善领导绩效考评信息系统
（二）探索领导绩效考评的新方法
1.目标-结果比较法与“平衡记分卡”
2.标杆评估法
3.专家评议法
4.360度评估法

思考题：
1.正确政绩观的内涵是什么？
2.科学评价领导绩效的意义和作用是什么？
3.设计领导绩效考评体系应遵循哪些原则？
4.联系本部门的职能业务，试提出绩效考评二级指标。
5.如何理解和把握绩效考评的10个步骤？
6.如何改进领导绩效考评方法？

第十五章  领导权力与监督

一、领导权力与马克思主义权力观
（一）领导权力的由来及基本含义
领导权力表现的是人与人之间特殊的支配和服从的社会关系。
领导权力是改变他人心理和行为的一种社会控制力量。
领导权力由一定社会组织授予、并为实现该组织的目标服务。
领导权力的不同运用，能够导致不同的社会效果。
（二）马克思主义权力观的形成、发展和主要观点
（三）牢固树立正确的权力观，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益
树立正确的权力观，必须加强学习，提高思想境界和道德修养。
树立正确的权力观，必须善于把马克思主义关于权力的理论观点同具体的掌权实际紧密结合。
树立正确的权力观，必须把自己融入到全心全意为人民服务的社会实践中去。
树立正确的权力观，必须加强有效的教育和管理。
二、领导权力的异化与反腐败斗争
（一）领导权力的两重性及公共权力的异化现象
（二）决定权力异化与否的基本规律
一条是“利益规律”。
另一条是“权力制约规律”。
（三）中国共产党反腐败斗争的历史和现状
三、加强对领导权力运行的制约和监督
（一）加强对领导权力运行制约和监督的重要意义
1.对权力进行制约和监督，是发展社会主义市场经济的需要。
2.对权力进行制约和监督，是发展社会主义民主政治、贯彻依法治国基本方略的需要。
3.对权力进行制约和监督，是巩固党的执政地位、实现国家长治久安的需要。
4.对权力进行制约和监督，是构建社会主义和谐社会的需要。
（二）完善科学的权力制约和监督制度。
1.必须坚持权力分解、以权力制约权力的原则，形成科学的权力制约机制。
2.必须对监督的重点对象形成有效的监督机制
3.必须形成对权力行使的重点环节和重点部位的监督制度化
（三）建立领导干部的责任追究制度
（四）健全对领导权力监督的社会网络
1.加强党内监督
2.加强人大监督
3.加强政协的民主监督
4.加强政府专门机关监督
5.加强司法监督
6.加强社会监督

思考题：
1.怎样理解领导权力的基本含义？
2.马克思主义权力观主要观点是什么？
3.怎样牢固树立正确的权力观，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益？
4.怎样完善科学的权力制约和监督制度？
【阅读书目参考】

[1]学哲学、用哲学，李瑞环著，中国人民大学出版社，2005年9月。
[2]管理创新与领导艺术，刘峰著，北京大学出版社，2008年5月。
[3]新领导观，刘峰著，北京大学出版社，2006年4月。
[4]做最好的中层，吴甘霖、邓小兰著，北京大学出版社，2008年10月。
[5]卓有成效的管理者，彼得•德鲁克著，机械工业出版社，2007年9月。
[6]卓越领导的思维方式，史蒂文•B.桑普尔著，机械工业出版社，2004年1月。
[7]领导力，安德鲁•J。杜伯林著，中国市场出版社，2007年7月。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

中国公共财政

 

 

 

 

 

 

 

 

引论---关于公共财政及本书框架

一、社会主义市场经济条件下的公共财政具有以下基本内涵及特征
（一） 公共性
（二） 公平性
（三） 公益性
（四） 法制性
二、建立完善的社会主义市场经济公共财政具有重大的政治、经济和社会意义                         
第一，是全面贯彻“三个代表”重要思想和落实“以人为本”科学发展观的必然要求。
第二，是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的重要保障。
第三，是完善社会主义市场经济体制的重要环节。
第四，是转变政府职能的迫切需要。
三、社会主义公共财政的基本框架 
（一） 按照公共财政组织收入的要求，财政收入结构发生了重大变化
（二） 按照解决公共问题、满足公共需要的要求，财政支出结构调整取得了重大进展
（三） 按照公平和规范的要求，财政管理制度改革迈出了重要步伐
1. 实施税制改革，基本规范了国家与企业、个人的分配关系。
2. 实施财政管理体制改革，基本规范了中央与地方的财政分配关系。
3. 实施支出管理制度改革，规范了财政资金管理，提高了财政资金使用效率。
（四） 以促进经济稳定增长为目标，财政调控方式发生重大变革
第一， 实现了由被动调控向主动调控的转变。
第二， 实现了由直接调控向间接调控的转变。
第三， 实现了由单一调控方式向多种调控方式的转变。
第四， 实现了宏观调控对象的根本性转变。
四、当前及今后的一段时期，要着力从以下几方面完善公共财政框架
（一）继续完善财政收入稳定增长机制
（二）进一步规范政府间财政关系
（三）继续调整和优化财政支出结构
（四）全面深化预算管理制度改革
（五）加强财政法制建设和财政监督
（六）加快“金财工程”建设
五：本书大体结构

功能篇
引言
本篇阐述公共财政的基本功能，即收入功能、支出功能、调控功能。本篇内容是公共财政理论的核心部分。

第一章 收入功能

第一节  财政收入分类
按照目前我国财政收入的构成结构，考虑到各种收入形式的性质特点，可以将财政收入划分为税收收入、政府收费和其他收入。
一、税收
税收是政府为履行职能，凭借其政治权力，按照特定标准强制、无偿地取得财政收入的一种形式。
（一）按课税对象分类
1. 流转税类
2. 收益税类
3. 财产税类
4. 资源税类
5. 行为税类
（二）按征收管理体系分类
1. 工商税类
2. 关税类
3. 农业税收类
（三）按税收收入的支配极限分类
1. 中央税
2. 地方税
3. 中央地方共享税
二、政府收费
政府收费是政府以特许使用权或提供直接服务为基础而取得收入的形式。
（一） 使用费
（二） 规费
三、其他收入
1. 国有资产收益
2. 对政府的捐赠
3. 转移支付收入
4. 罚没收入
5. 收回贷款本金和产权转让收入
6. 债务收入
第二节  我国税收制度的历史沿革
第一阶段：1949-1978年间的税收制度
（一）1950年建立新中国的税收制度
第二阶段：1979-1993年间的税收制度
第三阶段：1994年的税收制度改革
第四阶段：1994年以来税收制度的调整和完善
（一） 完善流转税制度
（二） 完善所得税制度
（三） 调整和完善出口货物退（免）税政策与机制
（四） 调整和完善进口税收制度
（五） 稳步推进税费改革
（六） 加快税收立法进程
第三节  进一步改革和完善我国的税收制度
一、进一步改革和完善税收制度的必要性
二、进一步改革和完善税收制度的主要任务
（一） 统一各类企业税收制度
（二） 完善增值税制度，实行消费型增值税
（三） 改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制
（四） 完善消费税制度
（五） 条件具备时对不动产开征统一规范的物业税
（六） 完善关税制度
第四节  我国财政管理体制的历史沿革
第一阶段：1950-1979年实行“统收统支”财政管理体制
第二阶段：1980-1993年实行“分社吃饭”财政管理体制
（一）1980年实行划分收支、分级包干体制
（二）1985年实行划分税种、核定收支、分级包干体制
（三）1988年实行包干财政体制
第三阶段：1994年至今实行“分税制”财政管理体制
（一） 收入划分
（二） 支出划分
（三） 分设中央和地方两套税务机构
（四） 实行中央对地方的税收返还
（五） 解决原体制遗留问题
第五节 “分税制”财政管理体制的不断完善
一、合理调整中央与地方收入划分
（一） 调整证券交易印花税中央与地方分享比例
（二） 调整金融保险营业税收入划分
（三） 打破隶属关系，实施所得税收入分享改革
（四） 改革出口退税负担机制
二、完善政府间转移支付制度
（一） 财力性转移支付体系
1. 一般性转移支付
2. 民族地区转移支付
3. 工资转移支付
4. 农村税费改革转移支付
（二） 转向转移支付体系
三、调整和完善省以下财政管理体制
第六节 我国的税费制度改革
一、税费制度改革概述
（一） 实施税费制度改革的必要性
（二） 实施税费制度改革的总体设想
1. 税费制度改革的基本目标
2. 税费制度改革的基本原则
3. 税费制度改革的基本思路
（三） 实施税费制度改革的步骤
（四） 实施税费制度改革需要处理好几个关系
1. 税费制度改革与政府机构改革的关系
2. 税费制度改革与完善税制的关系
3. 中央与地方的关系
4. 地方之间的利益关系
5. 部门之间的利益关系
6. 国家、企业与个人之间的利益关系
二、农村税费改革
（一） 农村税费改革概述
（二） 农村税费改革的主要政策
1. 第一阶段农村税费改革试点政策
一是精简乡镇机构和压缩人员，二是改革和完善县乡财政管理体制，三是健全农民负担监督机制。
2. 第二阶段农村税费改革试点政策
（1） 对深化改革试点工作实行分类指导；
（2） 推进各项配套改革，巩固农民减负基础；
（3） 清理化解乡村债务，妥善处理税费尾欠；
（4） 建立健全农民负担监督管理机制，防止农民负担反弹。
三、交通和车辆税费改革
（一） 我国交通和车辆收费基本情况
1. 项目繁多
2. 重复设置
3. 越权立项
4. 资金巨大
（二） 交通和车辆收费管理中存在的主要问题
一是一些地方和部门越权设立收费项目，二是收费负担不公平，三是稽征机构重叠设置，四是以费挤税，侵蚀税基。
（三） 国外筹集交通基础设施维护建设资金的一般做法
（四） 交通和车辆税费改革的总体思路
1. 交通和车辆税费改革的主要目标
2. 交通和车辆税费改革的基本原则
3. 交通和车辆税费改革的主要内容
（1） 取消地方和部门违反国家有关审批管理权限，越权设立的收费项目。
（2） 将具有税收特征的收费实行“费改税”。
（3） 将不属于政府行为的收费转为经营性收费。
（4） 保留少量必要的规费，降低不合理的收费标准，实行规范化管理。
4. 开征车辆购置税和燃油税的基本内容
（1） 车辆购置税
（2） 燃油税
四、城市建设与房地产税费制度改革
（一） 城建与房地产税费概况
（二） 城建与房地产税费制度存在的主要问题
（三） 城建与房地产税费制度改革初步设想
1. 城建与房地产税费改革的指导思想
2. 城建与房地产税费改革的基本原则
（1） 进一步规范政府行为和收费管理。
（2） 完善房地产税收制度。
（3） 统一内外资税费制度，公平税费负担。
（4） 合理设计房地产开发、建设、销售和使用各环节的税费负担，正确引导住房消费。
3. 城建与房地产税费改革的初步设想
（1） 研究取消不合法、不合理的收费基金项目。
（2） 研究将部分收费基金并入物业税。
（3） 研究将体现市场行为的收费转为经营服务性收费。
（4） 保留少量必要的收费。

思考题：
1. 简述公共财政收入的主要实现形式。
2. 我国现行税收制度中对税种的主要分类。
3. 结合我国税制改革实践，谈谈对完善税制的看法。
4. 个人所得税存在的主要问题及改革思路。
5. 试论我国财政管理体制的改革与完善。
6. 论述推进非税收入改革对完善政府财政收入体系的重大意义。

第二章  支出功能

第一节 财政支出分类
    公共财政支出，是指在市场经济条件下政府为履行职能而支付的一切费用的总和。财政支出是公共财政影响经济的一个重要途径，是政府干预、调节经济的重要手段。
一、按照政府职能分类
（一） 联合国、OECD和IMF的政府职能分类
（二） 我国财政支出的分类
经济建设支出、社会文教支出、国防支出、行政管理支出和其他支出。
二、按照经济性质分类
（一） IMF对财政支出的经济分类
（二） 我国对财政支出的经济分类
我国按照财政支出的经济性质将其分为人员支出、公用支出及对个人和家庭的补助支出三大类，每类中又分为若干基本类别。
三、其他分类方法 
（一） 按照财政支出是否在经济上直接获得补偿分类
购买性支出和转移性支出。
（二） 按支出发生的时间分类
    经常性支出和资本性支出。
（三） 按照财政支出的用途分类
补偿性支出、消费性支出和积累性支出。也可分为消费性支出和投资性支出。
第二节 财政支出结构变化情况
一、财政支出总量变动情况
二、财政支出结构调整情况
（一） 财政基本建设支出在财政支出中的比重不断下降
（二） 财政对企业增拨流动资金规模大幅下降
（三） 财政对农业支出稳中有升
（四） 财政对教育支出稳步上升
（五） 财政对科学研究支出力度不断加大
（六） 社会保障支出比重大幅提高
（七） 政权建设支出稳步增长
（八） 财政政策补贴结构向着公共财政方向不断调整
三、财政支出结构中存在的问题
 “越位”表现在：一是各种生产性支出有越位成分；二是补贴项目过多；三是各类事业费中有相当部分用于准公共产品和私人产品。
“缺位”表现在：一是社会保障性支出水平偏低；二是基础性科研和基础性教育保障不足；三是财政对城市公共设施和各种社区基础设施建设投入偏少；四是企业办社会问题。
第三节 按照公共财政要求优化支出结构
一、财政支出结构优化的基本理论
（一） 传统财政关于支出结构优化的理论要点
第一， 要正确处理积累性支出和消费性支出的关系。
第二， 要正确处理农业、轻工业、重工业投资的关系。
第三， 要正确处理生产性支出和非生产性支出的关系。
第四， 要正确处理简单再生产和扩大再生产的关系。
（二） 西方经济学关于财政支出结构的理论要点
二、财政支出结构的国际比较分析
（一） 财政支出功能分类的结构比较分析
1. 我国政府一般性服务支出所占比重高于多数国家水平
2. 我国社会公共服务支出所占比重的总体水平低于绝大多数国家，特别是教育和卫生保健支出水平相对更低
3. 我国经济性服务支出所占比重明显高于其他国家
（二） 财政支出经济分类结构的比较分析
目前我国财政经常性支出所占比重不仅明显低于高、中收入国家的平均水平，而且也低于低收入国家的平均水平，相比之下，我国财政资本性支出所占比重明显偏高。
（三） 中央与地方财政支出结构的比较分析
一是我国中央财政教育支出所占比重相对较高，地方财政教育支出水平偏低。二是我国中央和地方财政农业支出水平不对称。
三、优化财政支出结构的政策取向
（一） 逐步减少基本建设规模，适当压缩经济建设服务性支出
（二） 强化财政支出管理，大力压缩一般性支出
（三） 遵循公共财政原则，确保重点领域的资金需要

思考题：
1. 什么是财政支出？
2. 财政支出分类主要有哪几种方法？
3. 我国财政支出的现状是什么？
4. 如何进一步调整和优化财政支出结构？

第三章  调控功能

第一节 财政政策
一、市场经济与宏观调控
二、财政政策作用机理和特点
（一） 财政政策作用机理
1．财政购买支出政策的影响
2．税收政策的影响
3．财政转移支付政策的影响
4．增量平衡预算政策的影响
（二） 财政政策的特点及类型
特点：直接性
类型：扩张性财政政策；紧缩性财政政策；中性财政政策
（三） 财政政策工具
财政政策工具是指用以达到财政政策目标的各种财政手段。
1．预算政策
2．税收政策
3．公债政策
4．投资政策
5．补贴政策
第二节 我国适度从紧的财政政策
一、适度从紧的财政政策的出台背景
二、适度从紧的财政政策的主要内容
（一） 整顿财税秩序，严格控制税收减免和财政赤字
（二） 严格控制社会集团购买力的过快增长
（三） 进一步完善税收政策的调控机制
（四） 坚持有紧有松的财政政策
三、适度从紧的财政政策的主要成就
（一） 国民经济运行成功实现“软着陆”
（二） 财政政策首次成为宏观调控的主要手段
第三节 我国积极的财政政策
一、积极的财政政策的出台背景
（一） 对外贸易受到严重冲击
（二） 国内物价持续走低
（三） 消费需求增长趋缓
（四） 投资需求增长乏力
（五） 下岗和失业人员不断增加
（六） 结构因素制约经济健康运行
二、积极的财政政策的主要内容
（一） 发行长期建设国债，拉动投资需求
（二） 调整税收政策，促进经济社会发展
（三） 调整收入分配政策，提高城镇低收入者的收入水平，培育和扩大消费需求
三、积极的财政政策的主要成效
（一） 促进了经济持续稳定增长，增强了经济可持续发展能力
（二） 促进了居民收入和消费增长
（三） 促进了外贸出口的稳定增长
（四） 推进了税费制度改革，减轻了社会负担
（五） 财政实力明显提高，政府宏观调控能力得到增强
第四节 我国文件的财政政策
一、稳健的财政政策的实施背景
二、稳健的财政政策的内涵及主要内容
稳健的财政政策的具体内容是“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支” 。
控制赤字是指适当尖山中央财政赤字，适当减少国债发行规模。
调整结构是指要进一步按照科学发展观和公共财政的要求，调整财政支出结构和国债项目资金投向结构。
推进改革是指改变主要依靠国债项目资金拉动经济增长的方式。
增收节支是指在总体税负不增或略减的基础上，严格依法征税，确保财政收入稳定增长，满足社会公共需要。
第五节 我国财政政策与货币政策的协调与配合
一、财政政策与货币政策配合机制
（一） 财政政策与货币政策配合机理
1. 货币政策简述
货币政策是指政府为实现一定的宏观经济目标所制定的关于调节货币供应的基本方针及相应措施。它是由信贷政策、利率政策、汇率政策等构成的一个有机政策体系。
货币政策借助于货币政策工具发挥作用。目前我国中央银行的货币政策工具主要有四个：再贷款、存款准备金、利率、公开市场操作。
货币政策可分为扩张性、紧缩性、中性三种类型。
2. 财政支持与货币政策的配合机制
（1） 两者的作用机制不同。
（2） 两者的作用方向不同。
（3） 两者在治理通货膨胀和通货紧缩方面的作用不同。
（二） 财政支持与货币政策配合的类型
1．“双松”搭配
2.“双紧”搭配
3.“松紧”搭配
二、我国财政政策与货币政策的配合情况
改革开放至今，我国的宏观调控共分为三个阶段，财政政策和货币政策也是围绕着这三个阶段实施的。第一，治理整顿时期；第二，“八五”时期的经济“软着陆”；第三，“九五”时期及“十五”中期的扩大内需。
三、国债政策是财政政策与货币政策的连接点
四、完善财政政策与货币政策协调配合的思路
（一） 进一步改进财政政策形成机制，提高财政政策的有效性
（二） 健全财政部和中央银行协同监管的机制，促进金融机构改进内部管理，疏通货币政策传导渠道
1. 加强对金融机构的资产管理和财务监管
2. 促进商业银行改善内部管理
3. 大力支持国有商业银行改革
（三） 加强国债市场建设，建立财政部和中央银行协商对话机制，提高两大政策之间的配合效果
1. 大力加强金融市场体系特别是国债市场的建设，构建财政政策与货币政策配合平台。
2. 在财政部与央行之间建立经常性协调对话机制，加强政策制定与实施中的信息沟通，提高财政政策与货币政策协调配合水平。

思考题：
1. 市场经济条件下为什么需要财政政策对经济运行进行宏观调控？
2. 财政政策在实施宏观经济调控方面具有哪些特点？
3. 1998年前后，我国财政政策为什么从适度从紧的财政政策转为积极财政政策？积极财政政策的主要内容是什么？作用效果如何？
4. 当经济出现过热趋势时，应实行怎样的财政政策，具体措施有哪些？
5. 财政政策和货币政策在宏观调控方面有哪些不同？
6. 为什么说国债是财政政策与货币政策的连接点？
7. 当前我们应该进行哪些方面的改革，才能使财政政策与货币政策在宏观调控中更加协调地配合，实现宏观调控的目标？

管理篇
引言
公共财政管理，是在社会主义市场经济条件下，政府为了履行其职能，对所需物质资源进行的决策、计划、组织、协调和监督等活动。
（一） 公共财政管理是发展社会主义市场经济的必然选择
（二） 公共财政管理是建设社会主义政治文明的必然要求

第四章 税收管理
第一节 税收管理体制
一、税收管理体制的内容
税收管理体制的内容主要包括税收立法权、税收政策管理权、税收征收管理权以及税收收入支配权等各种税收管理权限，以及这些税收管理权限在中央与地方政府间的划分规范。
二、确定税收管理体制的依据
（一） 国家的政治体制
（二） 国家的经济体制
（三） 财政管理体制
（四） 税收制度
三、税收管理体制的国际比较
（一） 集权型税收管理体制
    政治权力相对集中、地区经济发展比较均衡以及计划性较强的单一制国家，一般都实行中央集权型的税收管理体制。
（二） 分权型税收管理体制
    幅员辽阔、区域经济发展水平不均衡，且市场经济发达、政治和经济管理权限相对分散、法制比较健全的联邦制国家，一般都实行分权型税收管理体制。
（三） 集权与分权兼顾型的税收管理体制
    为妥善处理政府间的财政关系，避免税权过分集中或过于分散可能对地方政府积极性及中央宏观调控功能等的影响，实行市场经济的国家一般实行了集权与分权兼顾型的税收管理体制。
四、我国税收管理体制概述
（一） 我国税收管理体制的历史沿革
1.1950-1957年，我国实行高度集中的税收管理体制
2.1958-1976年，我国下放部分税收管理权限
3.1977-1993，我国实行高度集中的税收管理体制
（二）我国现行的税收管理体制
五、改革我国税收管理体制的思路
（一） 转变政府职能，科学划分各级政府的事权和支出范围
（二） 分布实施税收制度改革，调整和完善税制体制
（三） 构建“统中有分、统分结合、分类分级”的税收管理体制新模式
第二节 税收征收管理
一、税务登记制度
税务登记是整个税收征收管理的初始环节，是税务机关掌握税源情况，防止漏管漏征的基本工作环节。
（一） 税务登记的范围和办法
（二） 税务登记的变更和注销
（三） 税务登记证件的使用
二、账簿、凭证管理制度
（一） 设置账簿的范围
（二） 财务、会记制度及其处理方法的报送
（三） 发票管理
三、纳税申报制度
纳税申报是指纳税人、扣缴义务人为了正确履行纳税、扣缴义务，就纳税事项向税务机关提出书面申报的一种法定手续。
四、税款征收制度
（一） 税务机关征税权的界定
（二） 税款扣缴义务人的责任与义务
（三） 税收减免政策管理
（四） 关联企业非正常业务往来的纳税调整
（五） 税收保全
（六） 税收强制措施
（七） 对多缴、应缴未缴或少缴税款的处理
五、税务检查制度
税务检查是税务机关依据国家税法和财务会计制度的规定，审查和监督纳税人履行纳税义务和扣缴义务人履行代扣代缴、代收代缴税款义务情况的一项管理制度。
（八） 税务检查制度的要素
税务检查的主体是税务机关，客体是纳税人和税款扣缴义务人。
（九） 税务检查的内容
1. 对账簿、凭证、报表、资料的检查
2. 对商品、货物经营或者其他财产存放情况的检查
3. 对与纳税或者扣缴税款有关资料和情况的检查
4. 对商品、货物的托运、邮寄的检查
5. 对存款的检查
六、税收法律责任
税收法律责任是指当事人违反税收法规依法应承担的法律后果，分为行政责任和刑事责任。
七、关税管理
    中央政府是关税政策的制定机关，财政部和海关总署负责执行中央政府的关税政策。
（十） 进出口税则
（十一） 原产地规定
（十二） 完税价格和审定制度
（十三） 贸易救济措施
第三节 税式支出管理
一、我国税式支出管理状况及存在的主要问题
二、税式支出制度的理论基础及国际上的一般做法
（一） 税式支出制度的理论基础
（二） 税式支出的界定和分类
税式支出是与基准税制规定相偏离的特殊条款，主要有减税、免税、优惠税率、投资抵免、延期纳税、盈亏互抵等。
在税式支出分类上，从各国实践看，有些国家以预算科目、税种、税式支出形式、受益人或政策目标等作为分类标准；也有些国家同时运用上述几个指标作为分类标准。
（三） 税式支出的统计和测算方法
1. 税式支出的统计
2. 税式支出的测算
（四） 税式支出的评估分析
税式支出的评估是在获得较充分的税式支出统计数据的基础上的分析和评价，是提出改革和调整建议的基础。
1. 成本分析指标
2. 经济效应分析指标
（五） 税式支出的管理模式
1. 全面预算管理模式
2. 准预算管理模式
3. 非制度化的临时监督与控制模式
三、建立我国税式支出制度的指导思想和基本框架
（一） 建立我国税式支出制度的基本设想
（二） 我国税式支出制度的基本框架
1. 基本税制的界定及税式支出的内容
2. 税式支出统计、估算方法
3. 税式支出评估方法的确定。
4. 税式支出拟按预算功能进行分类统计
5. 税式支出的最终成果及报告方式

思考题：
1. 税收管理体制有那些主要内容？
2. 谈谈对完善我国税收管理体制的看法。
3. 税务登记有什么作用？
4. 建立税式支出管理的理论意义和实践价值是什么？
5. 我国税式支出制度建设的基本框架是什么？

第五章 预算管理

第一节 政府预算组成及原则
一、政府预算的类型
（一） 按预算编制形式分类
1. 单式预算
2. 复式预算
（二） 按预算的编制方法分类
1. 基数预算
2. 零基预算
（三） 按预算作用的时间长短分类
1. 年度预算
2. 多年预算
（四） 按预算收支的平衡状况分类
1. 平衡预算
2. 差额预算
（五） 按预算项目是否直接反映经济效益分类
1. 投入预算
2. 绩效预算
3. 计划项目预算
二、政府预算的组成
政府预算是各预算级次和预算单位按一定组合方式组成的统一体。政府预算级次分为中央预算和地方预算。我国的政府预算由中央预算和地方预算所组成。
三、政府预算的原则
（一） 预算的权威性原则
（二） 年度编制原则
（三） 广泛原则
（四） 统一原则
（五） 特定原则
（六） 预算平衡原则
（七） 责任原则
（八） 透明原则
（九） 可预见性原则或稳定性原则
（十） 绩效原则
第二节 政府预算编制规程
一、测算预算收支指标
（一） 政府预算收支测算的基本方法
1. 定量与定性分析法
2. 基数法（基数增减法）
3. 系数法
4. 比例法
5. 定额法
6. 综合法
（二） 政府预算收入的范围
1．税收收入
2．社会保险基金收入
3．非税收入
4．政府间转移收入
5．贷款回收本金和产权出售收入
6．债务收入
（三） 政府预算支出的范围
从支出功能分类方面看：
1. 一般公共服务
2. 外交
3. 国防
4. 公共安全
5. 教育
6. 科学技术
7. 文化娱乐
8. 社会保障和就业
9.社会保险基金支出
10.医疗卫生
11.环境保护
12.城乡社区事务
13.农林水事务
14.交通运输
15.工业商业金融等事务
16.政府间转移支付
17.未划分的财政支出
从经济性质分类看：
工资福利支出
1. 商品和服务支出
2. 对个人和家庭的补助
3. 对企事业单位的补助
4. 转移支付
5. 赠与
6. 债务利息支出
7. 资本性支出
8. 贷款及产权参股
9. 债务还本支出
10.未划分的支出
二、政府预算的编制
（一） 单位预算的编制
单位预算是政府预算的基本组成部分，是列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。
（二） 部门预算的编制
部门预算是政府预算编制的主要内容，也是市场经济国家普遍采用的预算编制方法。部门预算编制程序可划分为五个阶段：
1. 准备阶段
2. “一上”及审核阶段
3. “一下”阶段
4. “二上”阶段
5. “二下”阶段
（三） 中央政府预算编制和地方各级政府总预算的编制
1. 中央政府预算的编制
简称中央预算，是经法定程序批准的中央政府的财政收支计划，它由中央各部门的预算组成，并包括地方向中央上解的收入和中央对地方的返还支出。
2. 地方政府预算的编制
地方预算相对于中央预算来说，由各省（自治区、直辖区）总预算组成。
3. 中央政府总预算的编制
中央政府总预算是根据中央各部门的单位预算和地方总预算汇编而成。
三、政府预算的审查与批准
（一） 政府预算的审核和批准程序
（二） 政府预算的批复
（三） 政府预算的备案制度
第三节 零基预算
一、零基预算的内涵
（一） 零基预算的基本概念。
指在编制预算时，不考虑过去预算项目和收支水平，对以前的各项收支重新进行审核，以“归零”为基点分配预算。
（二） 零基预算的产生与演变
（三） 零基预算的主要内容
1. 零基预算的基本要素
决策单位、一揽子决策和排序。
2. 零基预算的编制程序
（1） 确定部门预算目标。
（2） 确定决策单位。
（3） 制定一揽子决策。
（4） 排序。
二、零基预算在我国的发展
三、零基预算在部门预算中的体现
（一） 部门预算编制“从零开始”
（二） 定员定额管理
（三） 项目库管理
（四） 改变预算编制形式，规范预算编制流程
（五） 提高数据管理的信息化程度
第四节 绩效预算
绩效预算的基本概念
绩效预算是指首先由政府部门确定需要履行的职能以及为履行职能需要消耗的资源，在此基础上制定绩效目标，并用量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。
二、绩效预算的基本做法和实例
（一） 绩效预算的基本做法
（二） 绩效预算编制的实例
三、绩效预算在我国的实践及改革方向
1. 建立绩效评价指标体系和绩效预算基础资料数据库。
2. 构建科学的评价标准和计量方法。
3. 抓紧制定统一规范的绩效评价管理办法。
4. 探索约束性强的评价结果应用方式。
5. 进一步推进预算支出绩效评价试点工作。
第五节 预算执行
    预算执行，是政府及财政部门围绕实现政府预算目标而实施的组织收入、保证支出，并对收支运行进行全过程活动监督的总称。
一、预算执行的组织体系
（一） 政府预算执行的组织领导机构
    国务院及地方各级人民政府是政府预算执行的组织领导机构。
（二） 政府预算执行的管理机构
    政府财政部门是政府预算执行的管理部门，负责预算执行的具体工作。
（三） 政府预算的执行机构
1. 收入预算的执行机构
我国收入预算的执行机构包括财政部门、税务机关、海关和国库等。
2. 支出预算的执行机构
我国支出预算的执行机构包括财政部门、国库和预算单位。
二、预算的先期执行
三、收入预算的执行
（一） 收入缴库
1. 就地缴库
2. 集中缴库
3. 自收汇缴
（二） 收入的划分和报解
    国库对政府预算收入的划分和报解，必须根据国家现行财政管理体制规定预算收入级次和收入分成比例，正确办理各级财政库款的收纳、划分与报解。
（三） 收入退库
（1） 技术性差错退库
（2） 结算性退库
（3） 政策性退库
（4） 其他财政部明文规定或专项批准的其他退库项目
（四） 国库现金管理
一、支出预算的执行
（一） 预算拨款原则
（二） 支出支付程序
（三） 政府采购
二、预算在执行中的调整
（一） 全局调整
（二） 局部调整
1. 动用预备费
2. 追加追减预算
3. 预算划转
三、预算执行报告制度
预算执行报告制度就是定期以报表和文字形式反映国家预算收支情况，真实反馈预算执行信息，为有关决策部门及时掌握预算执行信息、正确决策提供参考依据。
第六节 政府决算
一、政府决算的基本内容
（一） 政府决算的概念及编制政府决算的意义
政府决算是指经法定程序批准的年度政府预算执行结果的会计报告，是预算年度内预算收入和支出的最终结果，也是国家经济活动在财政上的集中表现。
    意义：
1. 政府决算是国家政治经济活动在财政上的集中反映
2. 政府决算反映政府预算执行的结果
3. 政府决算为经济决策提供依据
（二） 政府决算的组成
决算由中央决算和地方决算组成。各级政府的本级决算由同级主管部门汇总的直属单位的单位决算、企业财务决算、基建财务决算等汇总而成。
二、政府决算的编制
（一） 政府决算编制的基本要求
1．准确性
2．完整性
3．及时性
（二） 政府决算编制的准备工作
1. 财政部拟定和下达的政府决算的编制方法
2. 组织年终收支清理工作
3. 财政总决算的年终结算
4. 修订和颁发决算表格
（三） 政府决算的编制程序与方法
1. 单位决算的编制程序与方法
2. 财政决算的编制程序和方法
3. 编写决算说明书
三、政府决算的审查和批准
（一） 政府决算审查的方法、形式
    决算审查根据具体情况，分别可以采用就地审查、书面审查和派人到上级机关汇报审查三种。
    决算审查的形式有自审、联审互查和上级部门审查三种。
（二） 政府决算审查的内容
1. 收入方面
2. 支出方面
3. 结余方面
4. 资金运用方面
5. 数字关系方面
6. 决算的完整性和及时性方面
（三） 政府决算的审批

思考题：
1. 政府预算是如何组成的？
2. 政府预算的原则是什么？
3. 什么叫零基预算？
4. 如何编制绩效预算？
5. 政府决算的编制内容是什么？

第六章 预算管理制度改革

第一节 深化“收支两条线”管理改革
一、“收支两条线”管理的概念、内涵及重要意义
（一）“收支两条线”管理的概念
    指国家机关、事业单位、社会团体以及政府授权的其他经济组织，按照国家有关规定依法取得政府非税收入，收入全额缴入国库或者财政专户，支出通过编制预算由财政部门统筹安排，并通过公开或者财政专户拨付资金的财政资金运行机制。
（二）“收支两条线”管理的内涵
1.“收支两条线”管理政策简要回顾
2.“收支两条线”管理的内涵
    一是收入必须依法取得；二是收入必须全额上缴国库或财政专户；三是单位账户开设必须符合国家规定；四是单位财务收支由财务部门统筹安排；五是部门和单位支出由财政部门统筹安排。
（三）“收支两条线”管理的重要意义
第一，有利于从源头上治理腐败。
第二，有利于理顺政府收入分配秩序。
第三，有利于规范执收单位银行账户管理。
第四，有利于提高财政资金运行效率。
第五， 有利于促进公共财政体系建设。
二、近几年“收支两条线”管理工作进展情况
（一）清理整顿收费基金，切实减轻社会负担
（二）将预算外资金纳入预算管理，逐步缩小预算外资金规模
（三）实行“收支脱钩”管理，编制综合财政预算
（四）实行收入收缴管理改革，扩大收入收缴改革范围
（五）清理整顿银行账户，规范银行账户设置管理
（六）开展“收支两条线”专项检查，严肃查处各种违纪行为
（七）完善“收支两条线”管理制度，将政府非税收入纳入管理范围
三、当前“收支两条线”管理存在的主要问题
（一）预算外资金纳入预算管理的政策落实不到位
（二）实行收支脱钩后应收不收问题比较突出
（三）将行政事业性收费作为经营服务性收费管理，逃避财政管理和监督
（四）预算管理制度不完善，支出不能合理核定
（五）处罚依据不足，处罚力度不够
四、深化“收支两条线”管理的主要思路
（一）继续将预算外资金纳入预算管理，进一步规范政府收入分配秩序
（二）加强政府非税收入征收管理，深化收入收缴管理制度改革
（三）完善预算管理制度，强化综合财政预算管理
（四）制定和完善有关制度，加大监督处罚力度
第二节 部门预算改革
一、部门预算改革的背景
二、部门预算改革的主要内容
（一） 改革预算编制形式，初步实现了“一个部门一本预算”
（二） 改革预算编制方法，按照基本支出和项目支出编制部门预算
（三） 深化“收支两条线”改革，实行了综合预算
（四） 规范预算编制程序，建立合理的预算编制流程
（五） 稳步推进绩效预算改革，使财政管理由“重分配”转向”重管理
三、部门预算改革取得的成效
（一） 初步建立起与国家宏观政策及部门履行职能紧密结合的预算分配机制
（二） 强化了预算约束，预算的计划性和严肃性得到增强
（三） 预算编制时间与编制方式发生重大改变，预算编制的准确性进一步提高
（四） 预算编制的责任主体更为明确，预算真正成为部门自己的预算
（五） 提高预算透明度，强化全国人大对预算的监督
四、深化部门预算改革的主要思路
（一） 深化基本支出预算改革，进一步完善定员定额管理办法
（二） 完善项目预算管理模式，逐步实现项目预算滚动管理
（三） 逐步建立绩效评价体系，提高预算资金的有效性
（四） 进一步深化“收支两条线”改革，大力推进综合预算
（五） 进一步规范管理程序，强化预算约束和预算监督
第三节 财政国库管理制度改革
一、财政国库管理制度改革的背景
二、财政国库管理制度的国际通行做法
三、财政公开管理制度改革的主要内容
（一） 建立国库单一账户体系
1. 国库单一账户体系的构成
（1） 财政部门按收入和支出设置分类账，收入帐按预算科目进行明细核算，支出帐按资金使用性质设立分账册。
（2） 财政部门按资金使用性质，在商业银行开设财政部门零余额账户。
（3） 财政部门在商业银行开设财政专户和财政汇缴专户。
（4） 经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门开设特殊过渡性专户。
2. 国库单一账户体系中各类账户的功能
（1） 国库单一账户用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收支活动，并用于与财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算，实现支付。
（2） 零余额账户用于财政直接支付和与国库单一账户支出清算。
（3） 财政专户，用于存储、记录、核算和反映非税收入的支付活动，并用于非税收入资金日常收支清算。
（4） 特设专户用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动。
（二） 规范收入收缴程序
1. 收入类型
税收收入、非税收入、社会保险基金收入、政府间转移支付收入、债务收入、其他收入。
2. 收缴方式
直接缴库和集中汇缴
3. 收缴程序
直接缴库程序、集中汇缴程序、收入退库管理
（三） 规范支出拨付程序
1. 支出类型
（1） 购买性支出：工资支出、购买支出、零星支出
（2） 转移性支出
2. 支付方式
（1）财政直接支付。
（2）财政授权支付。
3. 支付程序
财政直接支付程序、财政授权支付程序
一、财政国库管理制度改革的配套措施
（一） 进一步推进预算编制改革
（二） 修订和制定相关法律法规和管理办法
（三） 建立财政管理信息系统和国库管理操作系统
（四） 建立健全现代化银行支付系统
（五） 建立财政国库支付执行机构
（六） 建立财政资金收付监督制约机制
二、财政国库管理制度改革的进展与成效
（一） 财政国库管理制度改革的进展
（二） 财政国库管理制度改革的成效
1.建立了国库单一账户体系，预算执行过程的监督控制不断加强
2.增加了预算执行信息的透明度
3.提高了财政资金的运行效率和使用效益
第四节 政府采购制度改革
一、政府采购的概念及演变
（一） 政府采购的概念
    政府采购是指政府机构运用财政资金购买货物、服务和工程的行为。
（二） 政府采购的历史演变
1. 政府采购的产生
2. 政府采购制度的形成和发展
3. 政府采购的国际化
二、国外推行政府采购制度的基本情况
（一） 完善法律体系，统一制度
（二） 逐步扩大政府采购范围，统一管理
（三） 利用规模优势，完善功能
（四） 严密采购程序，寓监管于程序之中
（五） 权力下放，推行分散采购
（六） 采购人员实行资格管理
三、我国政府采购制度改革的目标和内容
（一） 政府采购范围
    货物是指各种形态和种类的物品，包括购买、租赁、委托、雇佣等。
    工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。
    服务是指除货物和工程以外的其他采购对象。
（二） 政府采购原则
    公开透明原则、公平竞争原则、公正原则、诚实信用原则
（三） 实行集中采购和分散采购相结合的模式
    集中采购分为政府集中采购和部门集中采购。政府集中采购是指单位将属于政府集中采购目录中的通用商品采购项目委托政府设立的集中采购机构代理的采购活动。部门集中采购是指主管部门统一组织实施本部门具有特殊要求采购项目的采购活动。
    分散采购，也称单位自行采购，是指实施政府集中采购和部门集中采购范围以外、采购限额标准以上采购项目的采购活动。
（四） 发挥政府采购调控经济的政策功能
（五） 公开信息，提高透明度
（六） 建立综合监管、专业监管和行业监管相结合的监管体系
   财政部门是政府采购的监督管理部门，审计、监察和国务院有关部门也负有监督管理的职责。此外，《中华人民共和国政府采购法》还规定了社会监督和供应商监督。
（七） 统一采购方式
公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价和单一来源等五种采购方式。
（八） 严密采购程序
1. 采购项目批准程序
2. 确定采购模式
3. 选择采购方式
4. 执行采购方式
5. 确定中标、成交供应商
6. 订立采购合同
7. 采购合同备案
8. 执行合同规定
9. 验收
10.付款
11.妥善保存采购文件
（九） 建立资格管理制度
1. 采购人资格管理制度
2. 集中采购机构资格管理制度
3. 中介机构代理资格管理制度
4. 供应商资格管理制度
（十） 加强政府采购合同管理
（十一）建立政府采购供应商质疑和投诉机制
（十二）建立电子化政府采购制度
四、我国政府采购制度改革的进展
（一） 政府采购法规制度体系建设取得新进展
（二） 政府采购的范围、规模进一步扩大
（三） 管理职能与操作职能分离工作取得较大进展
（四） 规范化管理工作取得新的成效
1. 采购工作更加公开透明
2. 集中采购制度更加完善
3. 采购管理工作更加规范
4. 专家管理更加科学
5. 提高了财政资金使用效益

思考题：
1. 为什么要进行“收支两条线”管理、部门预算、财政国库管理制度、政府采购制度改革？
2. 如何认识“收支两条线”管理、部门预算、财政国库管理制度、政府采购制度改革之间的相互关系？
3. 如何建立预算编制与预算执行的制衡机制？
4. 部门预算和财政国库管理制度改革的理论基础是什么？
5. 部门预算的主要内容是什么？如何进一步深化部门预算改革？
6. 财政国库管理制度改革的主要内容是什么？如何深化和完善财政国库管理制度改革？
7. 如何看待深化“收支两条线”改革的意义？
8. 如何看待政府采购制度改革的意义？如何发挥政府采购的政策功能？

第七章 法治管理

第一节 法治财政概述
一、依法理财与法治财政
二、法治财政的目标
三、法治财政的基本要求
（一） 合法行政
（二） 合理行政
（三） 程序正当
（四） 高效便民
（五） 诚实守信
（六） 权责统一
第二节 财政立法
一、财政立法概述
（一） 立法与财政立法
（二） 财政立法的表现形式
1. 宪法中有关财政的法律规范
2. 财政法律
3. 财政行政法规
4. 地方性财政法规、自治条例和单行条例
5. 财政部门规章和地方政府规章
6. 国际条约
7. 财政法律解释
（三） 财政立法的基本原则
1.遵循《中华人民共和国立法法》所确定的基本原则，贯彻落实党的路线、方针、政策，体现党中央、国务院关于改革与发展的决策，适应改革和发展的要求。
2.依照法定的权限和程序，参与财政立法活动的单位各司其职，各负其责，加强协调，密切配合。
3.体现国家整体利益和人民根本利益，科学合理的规定财政部门的职责与财政管理相对人的权利和义务，努力实现财政工作的规范化、法制化。
4.既从实际出发，又积极借鉴国外先进经验，保证财政法律、法规、规章的科学性和可操作性。
二、我国财政立法的现状及存在的主要问题
（一） 我国财政立法现状
1. 财政基本法律制度
2. 财政收入法律制度
3. 财政支出法律制度
4. 财政管理法律制度
5. 财政监督法律制度
（二） 我国财政法律体系存在的主要问题
1. 财政法律体系不健全，一些基本的财政法律、法规尚未制定。
2. 财政法律制度总体的法律层次比较低，法律规定之间不协调、不一致的问题比较突出。
3. 财政立法质量不高，影响财政法律、法规的执行和适用。
三、建立健全财政法律体系
（一） 财政法律体系结构
1. 财政基本法律制度  
2. 财政收入法律制度
3. 财政支出法律制度
4. 财政管理法律制度
5. 财政监督法律制度
（二） 财政部门的立法活动
1. 财政部门规章
2. 财政部门有关立法工作的主要内容
一是制定中长期财政立法规划和年度财政立法计划；二是财政立法项目的起草及与起草有关的调查、研究、论证；三是财政法规草案的协调和修改；四是财政法规草案的审核、上报；五是财政法规的清理；六是财政法规汇编。
（三） 加快财政立法应当采取的措施
1. 财政立法要与财政改革进程项适应
2. 坚持局部利益服从整体利益，保证财政立法的统一
3. 妥善处理立法的现实可行性与适度超前性的关系
4. 加强立法预测，制定立法规划
5. 要注重立法技术
6. 大胆吸收和借鉴国外先进经验
（四） 财政立法的主要任务
1. 法律立法项目
2. 行政法规立法项目
3. 财政规章立法项目
第三节 财政执法
一、财政执法概述
（一） 执法与财政执法
（二） 财政执法行为分类
1. 羁束裁量的财政执法行为与自由裁量的财政政府行为
2. 实体性财政政府行为和程序性财政执法行为、
3. 依职权的财政政府行为和依申请的财政政府行为
4. 要式财政执法行为与非要式财政执法行为
（三） 财政执法的基本原则
1. 合法原则
2. 适当原则
3. 禁止权力滥用原则
（四） 财政执法的作用
1. 保障财政法律、法规和财政规章的正确实施
2. 促进财政管理，提高财政管理效率
3. 保护公民、法人及其他组织的合法权益
4. 维护财经秩序，制止违法犯罪行为的发生
二、财政执法中存在的问题与对策
（一） 财政执法中存在的问题
1. 不合法的财政执法
2. 不适当的财政执法
（二） 规范财政执法行为，提高财政执法效能
1. 建立健全财政执法责任制度
2. 建立健全财政执法主体资格制度，确保财政管理的合法有效
3. 规范财政执法程序
4. 提高执法人员的法律素质，建设一支高素质的财政执法队伍
第四节 财政行政复议
一、财政行政复议的概念
财政行政复议，是指公民、法人或者其他组织认为财政执法主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向该财政执法主体的上一级财政机关或者法律、法规规定的其他机关提出申请，由受理申请的行政机关对原具体行政行为依法进行审查并作出行政复议决定的活动。
二、我国财政行政复议制度的创立与发展
三、财政行政复议必须遵循的原则
（一） 合法原则
（二） 公正原则
（三） 公开原则
（四） 及时原则
（五） 便民原则
四、财政行政复议机构及其主要职责
（1） 受理财政复议申请
（2） 向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料
（3） 审查申请财政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟定财政复议决定
（4） 处理或转送对有关规定审查申请
（5） 对行政机关违反法律规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议
（6） 办理因不服财政复议决定提起行政诉讼的应诉事项
（7） 法律、法规规定的其他职责

思考题：
1. 怎样实现建设法治财政的目标？
2. 财政法律制度体系包括哪些方面的法律制度？
3. 如何理解财政立法规范，保障和促进财政改革？
4. 财政执法应遵循哪些原则？
5. 如何提高财政执法人员的法律素质和执法水平？
6. 如何把握严格财政执法程序与提高财政执法效能的关系？
7. 如何发挥财政行政复议制度的功能？

第八章 监督管理

第一节 会计管理
一、我国会计发展与改革
（一） 会计的产生和发展
1. 古代会计阶段：从人类早期原始计量活动到15世纪中叶
2. 近代会计阶段：从15世纪末到20世纪五六十年代
3. 现代会计阶段：从20世纪五六十年代至今
（二） 积极推进企业会计核算标准改革
1. 实施“两则两制”，实现我国企业会计核算模式的初步转换
2. 制定发布企业会计制度、金融企业会计制度和小企业会计制度，实现我国企业会计核算标准的实质转换
3. 制定发布具体会计准则，完善企业会计准则体系
4. 积极推进会计国际协调
5. 进一步深化会计改革，不断完善我国的企业会计核算标准
（三） 稳步推进预算会计制度改革，建立我国政府会计体系和非营利组织会计体系
1. 建立新的预算会计体系，初步实现预算会计核算模式转换
2. 建立民间非营利组织会计核算体系
3. 适应新形势，进一步完善我国政府及非营利组织会计准则体系
二、会计管理
（一） 我国会计管理体制
1. 会计行政管理体制
在我国，会计行政管理体制实行“统一领导、分级管理”的原则。
2. 单位会计管理体制
单位会计工作实行单位负责人负责制，会计机构、会计人员具体负责进行核算、实行会计监督。
（二） 我国会计法律制度
1. 会计法律
2. 会计行政法规
3. 国家统一的会计制度
三、会计监督
（一） 加强会计监督的意义
1. 加强会计监督是规范社会经济秩序、维护社会公共利益的客观要求
2. 会计监督是国家各项经济监督的重要手段和组成部分
3. 加强会计监督是完善社会主义法制的需要
（二） 我国会计监督体制
1. 单位内部会计监督——内部会计控制
2. 政府会计监督
3. 社会会计监督——注册会计师制度
（三） 会计信息质量检查
1. 会计信息检查的主要做法
2. 会计信息检查取得的主要成效
第二节 财政监督
一、财政监督概述
（一） 财政监督概念
    财政监督是国家为保障财政分配活动正常有序运行，对相关主体的财政行为进行监控、检查、稽核、督促和反映的总称，其本质是在实现财政分配基本职能过程中体现的国家主体对其他相关主题的一中制约功能。
（二） 财政监督的基本属性与特点
    基本属性：
1. 财政监督是财政分配活动中所固有的功能
2. 财政监督是实现财政分配基本职能的重要手段
3. 财政监督是财政管理的重要组成部分
特点：
1. 财政监督具有管理特色
2. 财政监督具有及时性
3. 财政监督具有防范性
（三） 公共财政体制下财政监督的必要性
1. 强化财政监督是推进民主政治的本质要求
2. 强化财政监督是壮大财政实力，保证国家宏观调控政策目标有效实现的重要条件
3. 强化财政监督是保障财税政策顺利实施，维护全局利益和社会公共需求的必要保证
4. 强化财政监督是规范市场秩序，防范财政风险的必然要求
5. 强化财政监督是促进廉政建设，从源头上防治腐败的重要措施
（四） 我国现行财政监督管理体制
    目前，我国事项的是分税制财政管理体制，一级政府对应一级财政。与此相适应，财政监督专职机构分为中央财政监督机构和地方财政监督机构。
二、财政监督的主要内容和基本方式
（一） 财政监督内容
1. 财政收入监督
2. 财政支出监督
3. 财政内部监督
（二） 财政监督方式
1. 日常监管、专项检查和个案查处
2. 事前审核、事中监督和事后检查
3. 就地检查、异地交叉检查
4. 告知检查、突击检查
（三） 财政监督程序
1. 送达《财政检查通知书》
2. 实施检查
3. 审理
4. 告知
5. 作出检查结论
6. 监督处理决定执行情况
三、公共财政体制下财政监督的发展
（一） 财政监督现状及面临的挑战
1. 财政监督法治建设滞后
2. 财政监督技术手段较为落后，处罚手段单一，处罚力度不够，从而导致处罚效果难以保证
3. 财政监督的制度化设计不够
4. 财政部门内部控制建设与内部监督检查仍需要进一步改进
5. 财政监督与其他监督的关系有待进一步协调
（二） 公共财政对财政监督的要求
1. 推进公共预算制度改革，完善公共财政体制需要加强财政监督
2. 进一步完善财政收入体系，构建财政收入制度需要加强财政监督
3. 推进部门预算，构建合理的公共支出制度需要加强财政监督
（三） 加强财政监督的设想
1. 加快财政监督法制化建设进程
2. 紧紧围绕公共财政支出的安全性、规范性和有效性，深入开展财政支出监督
3. 明确监管重点，积极开展财政收入监督工作
4. 加强会计监督
5. 加强财政部门内部监督
6. 加强财政监督机构和队伍建设
7. 加快财政监督信息化建设
8. 加强财政监督理论调研和宣传

思考题：
1. 简述我国会计发展的三个阶段的特点。
2. 试论加强会计监督的重要意义。
3. 比较分析财政监督与审计、税务和社会中介监督的异同。
4. 简述财政监督的主要形式。

第九章 风险管理

第一节 财政风险来源
一、财政风险的含义和特征
财政风险是一种客观存在的经济现象，主要是指在财政发展过程中由于某些经济和社会因素的影响，使财政运行出现波动、混乱和危机的可能性。
特征：不确定性、普遍性、隐蔽性、传导性。
二、世界银行的财政风险来源矩阵
（一） 政府债务的分类
第一个层次是根据不确定性程度将政府负债分为“直接负债”和“或有负债”。
第二个层次是根据有无法律依据将政府负债分为“显性负债”和“隐性负债”。
（二） 财政风险来源矩阵
1. 直接显性负债
2. 直接隐性负债
3. 或有显性负债
4. 或有隐性负债
三、发展中国家的财政风险
四、我国财政风险的主要来源
（一） 国债债务风险
（二） 社会保障基金缺口
（三） 金融企业财政风险
（四） 非金融国有企业财政风险
（五） 地方政府债务风险
第二节 财政风险度量
（一） 赤字比率
（二） 国债负担率
（三） 国债利率
（四） 外债偿还能力
（五） 银行不良资产比率
（六） 政府对国有企业或公共部门的支持和参与程度
（七） 基本养老保险基金缺口规模
第三节 财政风险防范
一、财政风险防范的总体思路
1. 清晰界定各级政府之间的风险责任，防止下级政府随意向上级政府转移自身应当承担的财政风险。
2. 在优化政府各部门职责配置的基础上，重新审视政府部门之间的财政关系，明确各个部门的风险责任。
3. 建立政府债务统计评估制度，提高政府债务的透明度，尤其对政府的或有债务，应尽可能全面披露。
4. 建立政府财政风险预算。
5. 控制赤字和债务的增长速度，并使之尽可能低于经济增长率，以防止财政风险的扩散。
6. 建立财政风险的预警机制。
二、部分国家财政风险管理的主要做法及启示
（一） 美国的财政风险管理
1. 中央政府的风险预算和对或有债务的控制
2. 监控下级政府财政风险
（二） 巴西的财政风险管理
1. 对借款渠道的限制
2. 对借款额的限制
3. 对新借款额的限制
4. 对借款主体财力和信用的限制
5. 对政府担保额的限制
6. 对短期往来款的限制
7. 对新债券发行的限制
8. 对债券偿还比例的限制
（三） 哥伦比亚的财政风险管理
    创建了对财政风险的债务警报信号系统。
（四） 新西兰的财政风险管理
    建立了一套政府或有负债的核算和报告体系。
（五） 对我国财政风险管理的启示
1. 提高财政风险透明度
2. 财政风险管理离不开一整套可操作性较强的技术措施
3. 推进财政风险管理法制化
4. 政府行为应坚持审慎原则
5. 建立地方财政风险预警机制
三、防范我国财政风险的措施
（一） 建立和完善财政债务风向预警监测系统，建立政府偿债准备金制度。
（二） 加强国债规模管理，防止财政风险进一步扩大。
（三） 进一步完善各项社会保障制度，加强社保基金的监管。
（四） 积极推进金融体制改革，提高金融机构自身防范和化解财务风险的能力。
（五） 深化国有企业改革，逐步减少国有企业的财政或有负债风险。
（六） 严格控制地方政府自行举债规模，研究建立符合市场经济要求的地方政府债务发行管理制度。
第四节 财政应急机制建设
一、现代社会突发事件出现频率很高
二、应急反应机制是公共财政框架的重要组成部分
三、建立公共财政应急反应机制的基本思路
第一， 把公共财政应急反应机制纳入财政战略管理序列，并作为公共财政的风险管理职能的重要内容。
第二， 公共财政应急反应机制包括决策指挥系统、执行流程系统、信息收集处理和加工系统、分析预测和报告系统。
第三， 公共财政的应急反应机制不只是资金的筹措和安排，还应包括政策的应急调整和具体措施的应急实施。
第四， 编制公共财政应急预算。
第五， 公共财政的应急反应机制必须纳入法制化的轨道。
四、如何构建公共财政应急反应机制
（一） 公共财政应急反应机制涵盖的内容
1. 目标系统
2. 公共财政应急决策系统
3. 公共财政应急动员系统
4. 公共财政应急反馈系统
（二） 建立财政应急反应机制的近期对策
1. 增强预备费的稳定功能
2. 研究建立应急预算
3. 实施程序化管理
（三） 建立财政应急反应机制的长期措施
1. 更新观念，树立风险意识和忧患意识
2. 逐步建立风险分担的制度框架
3. 将应急机制纳入法制化轨道
4. 建立风险预警评价体系

思考题：
1. 财政风险的含义和特征是什么？
2. 试论发展中国家财政风险的体制根源。
3. 谈谈财政风险防范的总体思路。
4. 如何构建公共财政应急反应机制？

技术框架篇
引言
实施“金财工程”，实现财政管理信息化，将大大提高财政管理的科学性、规范性和透明度，增强财政干部的依法理财、科学理财意识，极大地促进财政管理方式转变和管理水平的提高。

第十章 “金财工程”

第一节 “金财工程”建设的目标、规划及原则
一、财务业务应用系统
（一） 预算管理系统
（二） 国库支付管理系统
（三） 现金管理系统
（四） 工资统一发放管理系统
（五） 收入管理系统
（六） 国债管理系统
（七） 政府采购管理系统
（八） 固定资产管理系统
（九） 财政经济景气分析系统
（十） 标准代码系统
（十一）外部接口系统
（十二）总长管理系统
二、信息网络系统
三、安全保障系统
要遵循的原则：
1. 坚持为财政业务服务
2. 坚持“五统一”
3. 坚持先进性与实用性相结合
4. 坚持建设与应用并举
第二节 “金财工程”建设的意义
一、建设“金财工程”是提高国家宏观经济决策水平的需要
二、建设“金财工程”是我国财政管理工作与时俱进和高效运行的要求
三、建设“金财工程”有利于规范财政收支管理
第三节 大力推进“金财工程”建设
一、健全组织和实施机构
二、建章立制，规范管理
三、大力推进核心业务软件开发及推广
四、强化网络及安全建设

思考题：
1. 简述“金财工程”的建设目标。
2. 简述“金财工程”的组成系统与子系统。
3. “金财工程”网络安全应注意的问题。
4. 试述“金财工程”建设的重大意义。

【阅读书目参考】

[1]陈共 ：《财政学》，中国人民大学出版社，2009
[2]楼继伟，王水林：《中国公共财政:推动改革增长构建和谐社会》，中国财政经济出版社, 2009
[3] (美)约瑟夫•斯蒂格利茨(Joseph E. Stiglitz)：《公共财政》，中国金融出版社，2009
[4]王玉华：《中国财政支出结构调整与优化: 基于公共财政的框架》，上海三联书店，2009 
[5]龚六堂：《公共财政理论》，北京大学出版社, 2009
[6]刘小兵：《中国财政政策分析:1998-2007》，中国财政经济出版社，2008
[7]刘小川：《中国分级财政管理体制改革研究》，中国财政经济出版社，2008